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Réunie le mercredi
23 mars 2005, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la
commission a procédé à l'examen du rapport de
M. André Lardeux, sur le projet de loi n° 183 (2004-2005),
adopté avec modification par l'Assemblée nationale, relatif
aux assistants maternels et aux assistants familiaux.
Après avoir rappelé que
le Sénat s'était attaché en première lecture à concilier l'intérêt des
enfants, les besoins des familles et l'impératif d'améliorer des
conditions de travail des assistants maternels et familiaux,
M. André Lardeux, rapporteur, a considéré que cet équilibre
délicat lui semblait avoir été affecté par les modifications votées à
l'Assemblée nationale. Il a souhaité que la poursuite de la navette
parlementaire permette aux deux assemblées de rapprocher leurs points de
vue, dans un contexte juridique qui ne laisse que peu de place à
l'initiative parlementaire.
Le premier volet du
texte établit une distinction nette entre deux métiers, celui d'assistant
maternel et celui d'assistant familial. Il a accordé à chacun d'eux une
définition, une appellation propre et des critères d'agrément distincts et
a renforcé leur formation pour accroître leur degré de
professionnalisation. Sur ces points, le rapporteur a indiqué que les
changements opérés par l'Assemblée nationale se rapportent à trois sujets
: les missions des relais assistants maternels (RAM) qui ont été réduites,
les conditions de délivrance de l'agrément des professionnels qui ont été
modifiées, et les modalités de mise en oeuvre de leur formation qui a été
transférée du département à la région.
S'agissant des RAM, le
rapporteur a considéré qu'il serait utile de rétablir le texte du Sénat
pour permettre aux assistants parentaux, qui gardent leurs enfants au
domicile de leurs parents, d'avoir accès à cette structure.
Sur les procédures de
délivrance de l'agrément, M. André Lardeux, rapporteur, a
indiqué que l'Assemblée nationale a confié l'instruction des dossiers à
une équipe pluridisciplinaire, comprenant éventuellement un ancien
assistant maternel ou familial expérimenté. Elle a aussi renvoyé à un
décret le soin de définir des critères d'agrément nationaux et a prévu la
communication du bulletin n° 3 du casier judiciaire de chaque majeur
vivant au domicile du candidat avant de l'agréer. Sur ces trois points,
des propositions d'amendements devraient permettre d'aboutir à des
rédactions de compromis satisfaisantes.
Pour ce qui concerne la
formation, le rapporteur a signalé que c'est à la suite d'un concours de
circonstances que l'Assemblée nationale a confié aux régions la formation
des assistants maternels. Il a estimé que, compte tenu de l'organisation
départementale des assistants maternels et du caractère spécifique de leur
formation, la logique veut qu'on en revienne à la rédaction issue du
Sénat.
M. André
Lardeux, rapporteur, a
ensuite abordé la seconde partie du projet de loi, consacrée au droit du
travail. Il a regretté que la quasi-totalité des apports
sénatoriaux sur ces articles, qui avaient pourtant fait l'objet d'un
travail approfondi avec le Gouvernement, aient été remis en cause et
aboutissent à modifier l'équilibre du texte dans un sens moins favorable
aux familles.
M. André
Lardeux, rapporteur, a, par
ailleurs, indiqué que la seconde lecture du projet de loi intervient dans
un contexte juridique totalement nouveau, en raison de la signature, le
1er juillet
2004, de la
convention
collective nationale des assistants maternels. Cet
accord entre les partenaires sociaux, premier du genre pour la profession,
a fait l'objet d'un arrêté d'extension du ministre de l'emploi, du travail
et de la cohésion sociale publié au journal officiel le 28 décembre 2004
et est en vigueur depuis le 1er janvier 2005. Il s'est dit
surpris que cette procédure d'extension soit intervenue avant même la fin
du processus parlementaire d'examen du présent projet de loi. Il aurait
été préférable de procéder d'abord au vote de la loi, les partenaires
sociaux se mettant ensuite d'accord pour en compléter et en adapter les
termes. En effet, l'inversion des facteurs crée une contrainte orientant
le débat parlementaire sur des questions importantes, comme la
rémunération des assistants maternels, leurs vacances ou leurs horaires de
travail, et l'application du principe de faveur peut se traduire par un
amoindrissement de la hiérarchie classique des normes juridiques. En
outre, le rapporteur s'est inquiété de la confusion qui peut résulter du
fait que deux articles au moins du projet de loi ne correspondent pas,
dans leur rédaction actuelle, aux termes de la
convention, que la
rédaction de ce texte peut susciter des problèmes d'interprétation et que
certaines dispositions réglementaires relatives à la rémunération des
assistants maternels n'ont pas encore été modifiées, alors même que la
convention collective s'applique.
M. André
Lardeux, rapporteur, a
indiqué que les amendements proposés ont pour objectif de répondre à ces
objections, notamment en harmonisant les dispositions contradictoires de
la
convention collective et du projet de loi sur le régime de rémunération
en cas d'absence de l'enfant gardé et sur les modalités de prise de congés
des assistants maternels. Dans le même objectif, il a souhaité que soit
privilégiée une approche souple des conditions de travail pour faciliter
l'application des textes, d'abord en revenant sur le transfert du
contentieux des contrats de travail des assistants maternels vers les
conseils de prud'hommes, qui risque d'allonger encore les délais de
jugement, ensuite en ne retenant pas l'idée d'une norme nationale en
matière d'indemnités et de fourniture, qui contredit l'esprit des lois de
décentralisation, enfin en maintenant la souplesse d'accès au dispositif
de report de congés introduit par le Sénat en première lecture au bénéfice
des assistants familiaux.
M. André
Lardeux, rapporteur, a
confirmé son souhait de veiller à l'équilibre entre les revendications
légitimes des assistants maternels et les attentes tout aussi légitimes
des familles. Sachant qu'en France, 81 % des femmes âgées de 25 à 49 ans
ont une activité professionnelle, il a estimé que la réglementation des
horaires des assistants maternels doit être suffisamment souple pour
permettre aux familles de concilier vie familiale et vie professionnelle.
Cela implique de pouvoir faire garder les enfants, non seulement pendant
les propres horaires de travail des parents, mais également durant leur
temps de trajet entre leur domicile et leur lieu de travail.
C'est la raison pour
laquelle le rapporteur a indiqué qu'il proposait de rétablir le mécanisme
du forfait annuel, adopté en première lecture au Sénat mais supprimé à
l'Assemblée nationale, consistant à laisser aux familles et aux assistants
maternels le soin de définir ensemble leurs horaires en respectant une
moyenne hebdomadaire de quarante-huit heures et un plafond annuel de 2 250
heures travaillées. Ce dispositif, dans la mesure où il suppose l'accord
du salarié, est parfaitement compatible avec la directive européenne du
23 novembre 1993 relative au temps de travail.
Après avoir observé que
la situation réelle du marché de l'emploi et le déséquilibre entre l'offre
et la demande en matière de garde de jeunes enfants placent la majorité
des assistants maternels dans une position de force pour la négociation de
leurs horaires de travail avec les familles, il a estimé que les débats à
venir en séance publique devaient permettre d'obtenir du Gouvernement des
éclaircissements sur plusieurs points devenus ambigus en matière de
rémunération et d'horaires de travail des assistants maternels.
Il a notamment souhaité
obtenir l'assurance que les familles n'auront pas à payer chaque heure
travaillée pour chaque enfant gardé au salaire minimum interprofessionnel
de croissance (SMIC) horaire, ce qui dépasserait les limites financières
accordées par la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE).
Sur la réglementation
des horaires de travail des assistants maternels, M. André
Lardeux, rapporteur, a souligné la complexité de l'exercice
tendant à combiner les dispositions du présent texte, celles de la
convention
collective nationale, celles de la directive européenne du 23 novembre
1993, auxquelles doit prochainement s'ajouter un décret sur les heures
supplémentaires. Il a signalé l'existence d'une dérogation prévue par la
directive européenne en faveur de la « main-d'oeuvre familiale », qui
semble trouver à s'appliquer aux assistants maternels, mais peut-être pas
aux assistants familiaux. Après avoir insisté sur la nécessité d'informer
les familles sur le recours aux heures supplémentaires, il s'est interrogé
sur la définition respective des notions « d'heures majorées », « d'heures
complémentaires » et de « durée conventionnelle de l'accueil de 45 heures
par semaine » figurant dans la
convention collective.
En conclusion,
M. André Lardeux, rapporteur, a souhaité qu'une campagne
d'information des pouvoirs publics soit menée en direction des familles
pour expliquer le cadre juridique, en pleine évolution, du droit du
travail des assistants maternels. D'une façon générale, il a jugé que ce
projet de loi comporte des avancées positives mais que sa rédaction doit
tendre à un meilleur équilibre entre les besoins des familles et les
aspirations des professionnels du secteur.
Mme Isabelle Debré
a demandé quelle place peut avoir la validation des acquis de l'expérience
(VAE) dans la modernisation du statut des assistants familiaux.
Mme Janine Rozier
a approuvé le retour au texte du Sénat pour confier aux conseils généraux la
responsabilité de la formation professionnelle des assistants maternels.
Après avoir relevé
l'ampleur des changements apportés au texte voté par le Sénat, M.
Guy Fischer a souligné que l'équilibre du projet de loi a bien été
modifié et il a observé que le Gouvernement avait émis, devant les deux
assemblées, des avis divergents sur des dispositions identiques. Il a
regretté que l'extension de la
convention collective soit intervenue avant
même l'adoption du présent projet de loi et estimé justifiée la définition
de critères nationaux d'agrément pour les assistants maternels et familiaux.
Il s'est prononcé en faveur de la VAE et s'est interrogé sur la question des
horaires de travail des assistants maternels, tout en considérant que la
référence de 48 heures hebdomadaires préconisée par le rapporteur semblait
trop élevée. Il a indiqué qu'il souhaitait voir renforcé le statut de ces
professionnels et annoncé que le groupe CRC s'abstiendrait sur l'ensemble du
projet de loi.
Après avoir souligné les
améliorations envisagées pour les assistants familiaux et les assistants
maternels, comme l'instauration de normes nationales d'agrément, Mme
Gisèle Printz s'est félicitée que certains amendements socialistes
aient été adoptés par l'Assemblée nationale. Elle a, en revanche, regretté
l'absence d'étude d'impact sur le texte, l'extension prématurée de la
convention collective avant le vote de la loi qui se traduit par des
rédactions incompatibles, ainsi que le trop grand nombre de renvois à des
dispositions réglementaires.
M. Alain Gournac
a déclaré partager l'analyse du rapporteur, notamment sur les conséquences
de l'extension immédiate de la
convention collective des assistants
maternels. Il a considéré que le texte voté par l'Assemblée nationale
paraissait à la fois complexe, peu lisible et susceptible de créer des
problèmes d'application. Il a souligné qu'avant toute autre chose, les
professionnels du secteur manifestaient un très fort besoin de
reconnaissance.
M. Louis Souvet
s'est étonné du grand nombre
d'articles encore en navette à l'issue de cette première lecture et a
regretté que les deux assemblées n'aient pas pu davantage rapprocher leurs
points de vue respectifs.
M. Nicolas About,
président, a fait valoir que la
deuxième lecture du projet de loi fournirait précisément l'occasion d'y
parvenir.
Après avoir déploré le
travers français consistant à vouloir toujours renforcer des réglementations
pourtant excessives, M. Paul Blanc a fait observer les très
grandes difficultés que rencontrent les familles pour faire garder leurs
enfants. L'expérience de sa propre commune le confronte régulièrement à une
réalité de terrain quasi désespérante.
Soulignant à son tour les
attentes des familles, Mme Esther Sittler a regretté la
remise en cause de l'amendement voté par le Sénat en première lecture
prévoyant le remplacement de la règle des onze heures consécutives de repos
quotidien par une limitation inverse à treize heures de la durée du travail.
S'agissant de la question
de la demande d'agrément par le conseil général, Mme Gisèle Printz
a regretté l'abandon, par l'Assemblée nationale, de la règle prévoyant que
l'absence de réponse dans les délais vaut acceptation.
M. Nicolas About,
président, a également
considéré qu'il est regrettable de prévoir le principe du refus implicite
d'agrément.
Après avoir souscrit aux
déclarations de M. Paul Blanc, Mme Isabelle Debré a insisté
sur le problème des logements des assistants maternels qui sont souvent
d'une taille insuffisante pour leur permettre de garder autant d'enfants
qu'ils le souhaiteraient.
Mme Catherine
Procaccia a indiqué que les
mêmes problèmes de garde se rencontrent dans les zones rurales et souligné
le risque représenté par le développement du travail clandestin. Elle a
regretté par ailleurs que le projet de loi ne fasse pas mention de la
pratique des gardes partagées par plusieurs familles.
M. Alain Vasselle
a souhaité savoir ce qu'il
était advenu de l'article additionnel adopté à son initiative en première
lecture pour dispenser les communes rurales qui ne disposent pas d'une
cantine ou d'une halte-garderie, mais d'un service d'assistants maternels,
de contribuer financièrement à l'accueil des enfants dans une autre commune
que celle de leur résidence.
Mme Gisèle Printz
a relevé que de nombreux assistants maternels refusent d'accueillir des
enfants de moins de trois mois, âge qu'ils atteignent lorsque le congé
maternité de leur mère prend fin.
M. André
Lardeux, rapporteur, a
indiqué que l'amendement déposé par M. Alain Vasselle avait finalement été
intégré à l'article 113 de la loi relative au développement des
territoires ruraux définitivement adoptée. Après avoir pris acte de
l'abstention annoncée du groupe communiste républicain et citoyen sur le
projet de loi, il a réaffirmé l'importance du rôle et de l'action de
proximité des départements et son opposition à l'instauration de normes
nationales d'agrément incompatibles avec l'esprit des lois de
décentralisation. En réponse à Mme Gisèle Printz qui s'est inquiétée de la
place insuffisante accordée au droit syndical, d'une part, et de la
réalité de la compensation des dépenses transférées aux collectivités
locales, d'autre part, il a précisé que les articles 22 et 29 bis du
projet de loi visent précisément à répondre à cette double préoccupation.
Sur la question du temps
de travail, il a souligné le caractère inadapté de la directive du
23 novembre 1993 par rapport aux spécificités des assistants maternels et
des assistants familiaux et précisé, à ce titre, qu'il n'avait renoncé
qu'à regret à proposer le rétablissement du texte du Sénat sur la règle
des onze heures de repos quotidien. Il a estimé que pour autant, la
responsabilité de cette situation incombait non pas aux instances
européennes, mais aux pouvoirs publics français qui ont omis de négocier
en temps utile une dérogation pour ces professions et qui se sont
contentés de retarder le plus longtemps possible la transposition de la
directive en droit interne plutôt que de rechercher à en renégocier les
termes. Il a fait valoir qu'en revanche, il souhaitait utiliser pleinement
les marges d'adaptation autorisées par le droit communautaire, en
rétablissant le mécanisme du forfait annualisant le temps de travail avec
un plafond de 2 250 heures.
M. Nicolas About,
président, a rappelé que les
décisions européennes résultent toujours de la volonté des différents
gouvernements des États membres.
M. Paul Blanc
a souhaité que la mise en oeuvre de la limitation du temps de travail des
assistants maternels intervienne sur la base de règles de bon sens.
M. André
Lardeux, rapporteur, a
précisé que le projet de loi n'aborde pas la question de la garde partagée
car elle est assurée par des employés de maison et non par des assistants
maternels. Par ailleurs, le fait que l'accueil d'enfants âgés de moins de
trois mois soit refusé ne relève que d'un simple usage.
Sur la question des
divergences d'approche entre les deux assemblées, il a rappelé que le
texte voté au Sénat l'an passé avait fait l'objet d'une concertation
approfondie entre M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur en première lecture,
et le ministre délégué à la famille et à l'enfance d'alors, Mme
Marie-Josée Roig.
M. Louis Souvet
a souhaité connaître la portée de l'amendement proposé sur le dispositif du
compte épargne-temps.
M. André
Lardeux, rapporteur, a
rappelé que ce dispositif, introduit au Sénat en première lecture,
s'appelle désormais, à la demande du Gouvernement, un « report de congé ».
Il vise à prendre en compte, dans une limite de cinq jours par an, la
situation des assistants familiaux qui ne peuvent partir en congés en
dehors de la présence des enfants qui leur sont confiés.
M. Alain Vasselle
a souligné que l'inadaptation de la directive européenne aux réalités du
marché du travail ne se limite pas au seul cas des assistants maternels,
mais concerne également le secteur des emplois agricoles.
Puis la commission a
procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.
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A l'article premier B
(reconnaissance d'un statut législatif aux relais assistants maternels),
la commission a adopté un amendement autorisant l'accès des assistants
parentaux dans les relais assistants maternels.
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A l'article 5
(définition du métier d'assistant familial et dispositions relatives à
l'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux), elle a
adopté trois amendements visant à supprimer respectivement l'existence de
critères nationaux d'agrément, l'intervention d'une équipe
pluridisciplinaire dans l'instruction des demandes d'agrément et une
disposition réglementaire devenue inutile. La commission a également
adopté un amendement tendant à encadrer l'utilisation qui sera faite par
les services de PMI du bulletin n° 3 du casier judiciaire des majeurs
vivant au domicile du candidat à la profession d'assistant maternel ou
familial, pour n'interdire la délivrance de l'agrément que s'il révèle des
atteintes aux personnes.
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A l'article 6
(dispositions relatives à la notification et à la motivation des décisions
d'agréments, aux conditions de logement et à l'assurance des assistants
maternels et familiaux), M. Alain Vasselle s'est
interrogé sur le choix de l'Assemblée nationale qui, à l'inverse du Sénat,
s'est prononcée en faveur du refus tacite d'agrément lorsque la
notification n'est pas adressée dans un délai de trois mois. Mme
Isabelle Debré et M. Alain Gournac ont estimé
que les professionnels du secteur étaient en droit d'attendre une réponse
à leur demande. M. Nicolas About, président,
a estimé cette disposition doublement restrictive car elle ramène à trois
mois le délai d'instruction de tous les dossiers, d'une part, et elle
pousse au refus tacite en cas d'engorgement des services départementaux,
d'autre part. MM. André Lardeux et Gérard Dériot
ont considéré qu'il convenait de prendre en compte tout à la fois la
réalité du terrain et la sociologie administrative qui font que les
dossiers sont souvent examinés en fin de période.
Considérant que
l'offre de garde des jeunes enfants était insuffisante et qu'il serait
dommage que des délais trop longs et des règles trop strictes conduisent
à refuser des agréments par manque de temps pour les instruire, la
commission a adopté un amendement visant à rétablir la règle selon
laquelle l'absence de réponse dans les délais vaut acceptation de
l'agrément et à maintenir des délais distincts, trois mois pour les
assistants maternels et quatre mois pour les assistants familiaux, pour
bien marquer que ces métiers sont différents et que l'instruction de
l'agrément d'un assistant familial exige plus de temps.
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A l'article 7
(formation des assistants maternels et des assistants familiaux), la
commission a adopté un amendement visant à supprimer le transfert, des
départements aux régions, de la compétence de la formation obligatoire des
assistants maternels.
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A l'article 9 bis
(modalités du suivi de la pratique professionnelle des assistants
maternels et familiaux), elle a adopté un amendement ayant pour objet de
supprimer l'intervention d'une équipe pluridisciplinaire dans le suivi des
pratiques professionnelles, tout en conservant la possibilité pour un
assistant maternel ou familial en retraite d'apporter son concours, à
titre bénévole, à ce suivi.
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A l'article 12 bis
(compétence des conseils de prud'hommes), la commission a adopté un
amendement visant à supprimer le transfert du contentieux des contrats des
assistants maternels des tribunaux d'instance aux conseils de prud'hommes.
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A l'article 14
(décret relatif aux indemnités d'entretien et aux fournitures et
rémunération des assistants maternels ou des assistants familiaux pendant
leur période de formation), elle a adopté deux amendements tendant
respectivement à supprimer la définition, par voie réglementaire, d'une
norme nationale en matière d'indemnités et de fourniture et à définir les
contours de cette même notion en fonction de la dépense effective
qu'entraîne, pour l'assistant maternel, la présence de l'enfant gardé.
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A l'article 15
(définition par voie réglementaire des mentions du contrat de travail), la
commission a adopté un amendement prévoyant que le contrat de travail de
l'assistant maternel fait référence à la décision d'agrément délivrée par
le président du conseil général et à la garantie d'assurance souscrite par
les intéressés.
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A l'article 17
(rémunération de l'assistant maternel en cas d'absence de l'enfant), elle
adopté un amendement harmonisant le texte de loi avec celui de la
convention
collective nationale des assistants maternels.
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A l'article 18
(limitation du temps de travail des assistants maternels), la commission a
adopté un amendement proposant de rétablir le texte adopté par le Sénat en
première lecture consistant à laisser aux familles et aux assistants
maternels le soin de définir ensemble les horaires de travail en
respectant une moyenne hebdomadaire de quarante-huit heures et un plafond
annuel de 2 250 heures travaillées.
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A l'article 20
(fixation des congés des assistants maternels employés par des
particuliers), elle a adopté un amendement ayant pour objet de prendre en
compte les dispositions de la
convention nationale en matière de
détermination des congés des assistants maternels.
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A l'article 28
(droit aux congés des assistants familiaux employés par des personnes
morales de droit privé), la commission a adopté un amendement rétablissant
dans la version du Sénat le report de congés institué au bénéfice des
assistants familiaux.
Puis la commission a
adopté le projet de loi ainsi amendé.
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