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La commission a procédé à l'examen du rapport de Jean-Pierre
Fourcade, sur le projet de loi n° 201 (2003-2004) relatif
aux assistants maternels et aux assistants familiaux.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a indiqué que le
projet de loi traitait du statut de deux professions en pratique bien distinctes, mais
longtemps confondues sur le plan juridique : les assistants maternels et les
assistants familiaux, et qui se trouvent aujourd'hui confrontées à un besoin identique
de revalorisation et de professionnalisation, pour répondre à la demande croissante de
garde d'enfants.
S'agissant des assistants maternels, il a rappelé qu'ils constituent
le mode de prise en charge privilégié par les familles puisqu'il concerne près de
20 % des 2,3 millions d'enfants de moins de trois ans indiquant à cet égard
que plus de 480.000 d'entre eux sont gardés, à temps plein ou à temps partiel, par
265.000 assistants maternels travaillant à domicile et par 25.600 employés au
sein d'une crèche familiale, tous agréés par le service départemental de la protection
maternelle et infantile (PMI).
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a fait valoir que
la création de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) par la dernière loi de
financement de la sécurité sociale a rendu moins coûteux ce mode de garde pour les
familles, lequel présente en outre l'avantage de s'adapter aux horaires de travail des
parents, en forte mutation ces dernières années.
Il a constaté que, face à la demande des familles, l'offre de garde
par un assistant maternel est aujourd'hui largement insuffisante dans certaines régions,
le sud-est ou la région parisienne par exemple, notamment en raison de la rigidité de
l'agrément qui n'autorise à garder qu'un maximum de trois enfants, quelle que soit la
durée effective de l'accueil. Il a toutefois rappelé la souplesse introduite par la loi
du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance qui a porté
la capacité d'accueil des assistants maternels à trois enfants gardés simultanément.
S'agissant des assistants familiaux, M. Jean-Pierre Fourcade,
rapporteur, a indiqué qu'ils sont employés soit directement par le
département, soit par des personnes morales de droit privé, associations ou fondations,
habilitées à cet effet, pour accueillir des enfants ayant fait l'objet d'une décision
de placement.
Il a précisé que 46.800 assistants familiaux sont en activité
auprès de 65.000 enfants, placés dans 90 % des cas sur décision de justice,
et que ce mode d'accueil représente 55 % des placements d'enfants. Il a fait
observer que les difficultés croissantes de ces enfants conduisent à une situation
paradoxale : désormais, les assistants familiaux se voient confier les
« cas » que les établissements spécialisés refusent de garder.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a reconnu que ce
métier comporte des contraintes et des risques croissants qui découragent de nombreux
candidats, ce qui justifie une revalorisation urgente de leur statut.
Pour tous ces motifs, le projet de loi propose d'introduire une
dénomination distincte pour les professions d'assistant maternel et d'assistant familial
et de prévoir des dispositions particulières aux assistants familiaux en matière de
durée de validité de leur agrément, de droit à l'information sur l'état de santé de
l'enfant confié et de participation aux travaux de l'équipe pluridisciplinaire chargée
de son suivi.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a ensuite abordé
le thème de la formation professionnelle, en indiquant que le projet de loi se situe dans
le prolongement de la loi de juillet 1992, qui avait mis en place une formation minimale
de 60 heures pour les assistants maternels et de 120 heures pour les assistants
familiaux. Il est ici proposé de doubler ces durées et d'accroître la formation
initiale des professionnels, pour offrir une meilleure qualité de l'accueil.
Il a rappelé que ces mesures s'ajoutent à l'ouverture d'un droit à
la formation continue pour les assistants maternels employés par des particuliers à
laquelle la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 a déjà affecté
10 millions d'euros, au titre de la prise en charge, par la branche famille, des
cotisations employeurs.
Il a ajouté que la professionnalisation par la formation serait, en
outre, renforcée grâce à la validation des acquis de l'expérience (VAE) mise en oeuvre
par la loi du 17 janvier 2002.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a ensuite abordé
le troisième volet du texte qui rapproche le statut juridique des assistants maternels et
familiaux de celui des personnes relevant du droit commun du code du travail. Il a
souligné que cette harmonisation ne pouvait qu'être partielle, compte tenu des
spécificités des deux professions en matière d'horaires de travail, mais qu'elle serait
effective dans quatre domaines :
l'obligation d'établir un contrat de travail écrit ;
la procédure de licenciement pour motif réel et sérieux, ainsi que
le formalisme en cas de rupture du contrat de travail par l'une ou l'autre partie ;
la limitation, pour la première fois, de la durée du travail des
assistants maternels, avec la mise en place d'un repos quotidien de onze heures
consécutives, d'un repos hebdomadaire de vingt-quatre heures minimum et
l'impossibilité, pour un employeur, de faire travailler sans son accord un assistant
maternel plus de quarante-huit heures par semaine ;
enfin, la prise des congés.
Il a estimé que ce rapprochement répondait à trois préoccupations
complémentaires : rendre les statuts de ces personnels plus attractifs pour
combattre la pénurie d'offre ; mettre un terme à des sources d'abus en matière de
droit du travail ; enfin, prévenir et circonscrire le développement des contentieux
grâce à une meilleure définition des droits et devoirs des employeurs et des employés.
Concluant sa présentation du texte, M. Jean-Pierre Fourcade,
rapporteur, a rappelé qu'il avait fait l'objet de longues discussions entre le
Gouvernement et les principales organisations professionnelles et familiales concernées
et a estimé que les dispositions proposées semblaient consensuelles. Il a toutefois
proposé d'y apporter quelques précisions et modifications.
Concernant l'agrément, il a souhaité reprendre la proposition faite
par M. Jean-Louis Lorrain et Mme Annick Bocandé, lors du débat sur la loi
relative à l'accueil et à la protection de l'enfance, de plafonner à six l'effectif
maximal pouvant être accueilli par un même assistant maternel, dans la limite de trois
enfants gardés simultanément, des dérogations pouvant toutefois être prévues pour
répondre aux besoins, notamment en matière d'accueil périscolaire ou de garde de
fratries.
Il a également estimé préférable de mieux encadrer la possibilité
d'accorder aux assistants familiaux un agrément sans limitation de durée, en imposant
une condition d'obtention d'une qualification après la période de formation initiale et
en conservant à la PMI sa mission de contrôle.
Il lui a, en outre, semblé opportun d'aménager les délais actuels de
notification de la décision du président du conseil général en matière de demande
d'agrément, actuellement de trois mois pour les assistants maternels et de six mois pour
les assistants familiaux. Le projet de loi proposant de les ramener aux délais de droit
commun de deux mois qui s'appliquent aux notifications de décisions administratives, il a
estimé ce laps de temps trop bref pour une instruction sérieuse et a proposé de retenir
une solution de compromis de trois mois pour l'agrément des assistants maternels et de
quatre mois pour celui des assistants familiaux.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a également
jugé indispensable d'introduire une priorité, pour les assistants maternels et
familiaux, dans l'attribution des logements sociaux. Il a rappelé, à cet égard, que la
définition des critères appliqués au logement pour l'obtention de l'agrément relevait
de la libre appréciation des services départementaux, ce qui était source potentielle
d'inégalités. Certaines exigences constituaient souvent, en effet, une difficulté
insoluble pour un ménage souhaitant devenir famille d'accueil dans une zone fortement
urbanisée.
Il a ensuite proposé de favoriser l'accompagnement et le soutien des
assistants maternels et familiaux, parfois confrontés à des réalités familiales et
humaines douloureuses.
S'agissant des assistants maternels, il a souhaité la reconnaissance
légale des relais assistants maternels (RAM) qui assurent, dans les communes où ils sont
implantés, une mission d'information des assistants maternels sur leurs droits et leurs
obligations, de formation et de conseil pour l'exercice de leur métier et de mise en
relation et de médiation entre les professionnels et les employeurs. Il a considéré
qu'il serait opportun d'en permettre aussi l'accès aux employés qui gardent les enfants
au domicile de leurs parents. S'agissant des assistants familiaux, il a proposé de
renforcer leur place au sein de l'équipe pluridisciplinaire qui suit l'enfant confié,
afin qu'ils y trouvent un soutien dans l'exercice de leur profession.
Abordant le volet relatif à l'application du droit du travail aux
assistants familiaux, M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a
rappelé que la France est le seul pays d'Europe à avoir fait entrer ces professionnels
dans un véritable statut de salariat, en dépit de la mission très spécifique qu'ils
remplissent et du fait qu'il est, par nature, impossible de calculer leur pression
horaire.
Concernant la durée du temps de travail des assistants maternels, il a
considéré que les limitations envisagées par le projet de loi semblaient trop rigides
et que, sans accroître le volume global d'heures travaillées, il serait possible d'en
assouplir le calcul en créant un forfait annuel de 2 250 heures de travail et en
appréciant la limite de 48 heures de travail par semaine en moyenne sur douze mois.
S'agissant des congés, que les assistants familiaux se trouvent, en
pratique, souvent conduits à passer avec les enfants confiés, il a souhaité mettre en
place un système de compte épargne-temps correspondant aux congés pris en présence des
enfants ou à l'absence de congés, à utiliser ultérieurement ou lors de la liquidation
de la pension de retraite.
Il a, en outre, estimé légitime qu'il soit fait mention de la
convention collective, actuellement en cours d'adoption, dans le corps même du texte de
loi.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, s'est enfin
préoccupé de la revalorisation des salaires des assistants, qui n'est qu'indirectement
abordée par le texte sous l'angle des indemnités applicables en cas d'absence ou
d'attente entre deux enfants à garder. Les niveaux actuels de rémunération des
assistants maternels et familiaux posent en effet un triple problème : leur
faiblesse, en cas de travail à temps partiel notamment, l'existence de disparités entre
les départements, enfin, le développement, sur une partie du territoire national, d'une
« crise des vocations » pour les assistants familiaux.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a donc appelé de
ses voeux une revalorisation progressive des rémunérations, rappelant toutefois qu'elle
résultera pour partie du processus d'harmonisation des SMIC, qui allait augmenter
mécaniquement leur salaire de 11,4 % d'ici au 1er juillet 2005. Il a
estimé prioritaire de privilégier des règles souples aisément applicables afin de
lutter contre le travail clandestin, évalué à 100.000 personnes non déclarées
gardant une population d'environ 200 000 enfants en bas âge.
En conclusion, il a rappelé que ce projet de loi, qui constitue le
prolongement des lois de 1977 et 1992, offre à ces deux professions un statut et une
chance de professionnalisation et qu'il apporte des améliorations tangibles en matière
d'accueil du jeune enfant et de prise en charge des mineurs en difficulté. Il a estimé
qu'il répond, en outre, au souci constant de la commission de promouvoir la conciliation
de la vie professionnelle et de la vie familiale et s'est prononcé en faveur d'une
adoption du texte, sous réserve des amendements qu'il présenterait.
M. Alain Gournac a souligné l'intérêt de
développer la profession d'assistant maternel, compte tenu du nombre insuffisant de
places en crèche, d'autant plus que le degré d'exigence des normes de sécurité
décourage parfois les collectivités locales d'en créer sur leur territoire. Tout en
approuvant les orientations générales du texte, il a regretté que la lutte contre le
travail clandestin ne soit pas davantage abordée et s'est inquiété du caractère
parfois arbitraire de certaines décisions d'agrément. Il a insisté sur la nécessité
de proposer de vastes logements aux assistants maternels.
M. André Lardeux a approuvé la distinction
introduite dans le texte entre assistants maternels et familiaux, qui exercent
effectivement deux métiers différents. Il a demandé s'il existait une évaluation du
coût global résultant de l'application des mesures contenues dans le projet de loi.
S'appuyant sur son expérience d'élu local, il a approuvé les propositions du rapporteur
en matière de délai pour la délivrance de l'agrément. Il a toutefois émis un doute
quant à l'impact des dispositions du projet de loi sur le travail au noir, le
renchérissement du coût de l'embauche d'un assistant maternel étant susceptible
d'inciter à l'emploi de travailleurs non déclarés.
Mme Gisèle Printz a rappelé que les professionnels
souhaitaient une harmonisation de leurs rémunérations, qui sont très variables selon
les départements. Elle a dénoncé les comportements parfois abusifs de certains conseils
généraux employeurs d'assistants maternels ou familiaux.
M. Jean Chérioux a approuvé la proposition du
rapporteur de maintenir les exemptions fiscales dont bénéficient ces professionnels. Il
a souhaité savoir si leurs employeurs étaient assujettis à la taxe sur les salaires.
M. Guy Fischer a rappelé que ce projet de loi faisait
partie, avec la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), des mesures annoncées par le
Gouvernement lors de la dernière conférence de la famille. Tout en reconnaissant le
caractère positif de certaines des mesures proposées, il a noté que leur portée
réelle, en matière de rémunération notamment, dépendrait beaucoup du contenu des
décrets qui seront pris par la suite. C'est pourquoi le groupe communiste républicain et
citoyen (CRC) envisage de s'abstenir sur ce texte.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a répondu à M.
Alain Gournac que la France était le seul pays d'Europe où les assistants maternels et
familiaux étaient salariés, les autres pays ayant fait le choix de leur accorder le
statut de travailleur indépendant. Il a indiqué que la création de la PAJE participait
de l'effort de revalorisation de leurs métiers et a estimé que l'allocation de garde
d'enfant à domicile (AGED) pouvait être considérée comme l'un des instruments les plus
performants pour lutter contre le travail clandestin en matière de garde d'enfants. Il a
affirmé sa confiance dans la qualité du travail des services de protection maternelle et
infantile qui délivrent les agréments. En matière de logement, il a souhaité que les
préfets tiennent compte des besoins des assistants maternels et familiaux pour
l'attribution des logements prévus dans leur contingent.
En réponse à M. André Lardeux, il a cité les évaluations
chiffrées fournies par les services du ministère : le supplément de formation
dispensé aux assistants maternels devrait entraîner un surcoût de 2 millions d'euros,
celui dispensé aux assistants familiaux de 5,5 millions d'euros, mais il n'existe pas
d'évaluation globale du coût de l'ensemble des mesures prévues dans le projet de loi.
Il a indiqué que, dans le souci de contrôler la dépense, il proposerait à la
commission de supprimer l'obligation nouvelle faite aux employeurs de prendre en charge
les frais de soutien psychologique des assistants maternels et familiaux dont l'agrément
est suspendu.
A Mme Gisèle Printz, il a répondu que l'harmonisation des salaires de
ces professionnels sur l'ensemble du territoire conduirait à rapprocher leur statut de
celui de la fonction publique territoriale, ce qui rendrait impossible le maintien de leur
avantage fiscal. Il est convenu que les diverses indemnités que leur destine le projet de
loi devront être précisément définies par voie réglementaire.
A M. Jean Chérioux, M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur,
a précisé que l'activité des assistants maternels et familiaux était, depuis
l'origine, exonérée de la taxe sur les salaires et qu'aucune évaluation chiffrée du
coût de l'avantage fiscal dont ils bénéficient n'est actuellement disponible.
A l'intention de M. Guy Fischer, il a rappelé le rôle positif joué
par la PAJE pour améliorer les conditions de prise en charge des frais de garde par les
familles. Il a indiqué que la rémunération des assistants familiaux avait augmenté ces
dernières années, pour se situer à un niveau le plus souvent supérieur au salaire
minimum de croissance (SMIC). En revanche, la rémunération des assistants maternels
reste faible : elle représente en moyenne les deux tiers du SMIC. Le présent projet
de loi devrait contribuer à améliorer leur situation financière et des garanties
supplémentaires seront vraisemblablement apportées par la convention collective en cours
de négociation.
M. Alain Vasselle a approuvé les orientations du
rapporteur en matière de logement et a souhaité un effort budgétaire supplémentaire
dans ce domaine. Il a souligné l'impossibilité d'appliquer aux assistants familiaux les
règles habituelles en matière de durée du travail. Il a également demandé s'il
était envisageable d'introduire dans le texte un amendement relatif aux compensations
financières entre communes permettant de tenir compte de la présence d'assistants
maternels sur le territoire de certaines d'entre elles et du service que ceux-ci peuvent
rendre comme alternative à l'installation d'une cantine scolaire.
Mme Janine Rozier a souhaité avoir des précisions
sur les conséquences d'un retrait d'agrément.
M. Gérard Dériot s'est déclaré convaincu que
l'offre en matière de garde à domicile augmenterait si des logements plus spacieux
étaient mis à la disposition des professionnels comme le suggère le rapporteur.
En réponse à M. Alain Vasselle, M. Jean-Pierre Fourcade,
rapporteur, a indiqué que les moyens financiers de l'État ne lui permettraient
probablement pas d'augmenter le budget consacré au logement, mais qu'il souhaitait une
mobilisation des communes et des offices HLM pour améliorer les conditions de logement
des assistants maternels et familiaux. Il a précisé qu'il présenterait un amendement
pour modifier le mode de calcul de la durée du travail des assistants maternels afin de
mieux tenir compte des spécificités de leur profession. La création d'un compte
épargne-temps qu'il propose répond au même souci de souplesse et permettrait aux
assistants familiaux, qui ne peuvent prendre leurs congés, de bénéficier d'une nouvelle
forme de compensation.
Il a répondu à Mme Janine Rozier que, lorsque des comportements
anormaux sont suspectés, l'agrément est suspendu le temps de procéder aux contrôles
nécessaires et les professionnels ne peuvent plus alors accueillir d'enfant. Si les
fautes sont ensuite avérées, l'agrément est retiré et l'enfant définitivement confié
à une autre structure. Il a toutefois indiqué qu'il n'était pas rare que ces
professionnels soient victimes de dénonciations calomnieuses.
La commission a ensuite examiné les articles et les amendements
présentés par le rapporteur.
Avant l'article premier, la commission a adopté un amendement visant
à introduire dans la loi un article additionnel pour faire mention de l'existence et des
missions des relais assistants maternels.
A l'article premier (rôle de la commission départementale de
l'accueil des jeunes enfants), elle a adopté un amendement ayant pour objet d'intégrer
les représentants des particuliers employeurs dans la commission départementale de
l'accueil des jeunes enfants.
A l'article 2 (projet de service de l'aide sociale à l'enfance), elle
a adopté un amendement visant à préciser que les assistants familiaux sont membres à
part entière de l'équipe pluridisciplinaire chargée du suivi des placements d'enfants.
Elle a adopté sans modification les articles 3 (modification
d'intitulé de titre et renumérotation d'articles du code) et 4 (définition du métier
d'assistant maternel).
A l'article 5 (définition du métier d'assistant familial et
dispositions relatives à l'agrément des assistants maternels et des assistants
familiaux), elle a adopté deux amendements visant à limiter à six le nombre total de
mineurs pouvant être accueillis par un assistant maternel y compris en cas de dérogation
du président du conseil général. Elle a également adopté un amendement encadrant la
possibilité de conférer aux assistants familiaux un agrément sans limitation de durée
et un amendement précisant qu'il peut être dérogé à la limite de trois enfants
accueillis simultanément pour l'accueil périscolaire.
A l'article 6 (dispositions relatives à la notification et à la
motivation des décisions d'agréments, aux conditions de logement et à l'assurance des
assistants maternels et familiaux), elle a adopté un amendement modifiant les délais
applicables à la notification de la décision du président du conseil général en
réponse à une demande d'agrément.
Elle a adopté les articles 7 (formation des assistants maternels et
des assistants familiaux), 8 (contenu du contrat d'accueil et définition de l'accueil
continu par un assistant familial), 9 (coordination) et 10 (rôle du service
départemental de la protection maternelle infantile auprès des assistants maternels et
des assistants familiaux) sans modification.
Après l'article 10, elle a adopté un amendement portant division
additionnelle et créant un titre nouveau dans le projet de loi consacré aux dispositions
modifiant le code de la construction et de l'habitation, puis un amendement portant
article additionnel dans cette nouvelle division, visant à rendre prioritaires les
assistants maternels et familiaux pour l'attribution des logements sociaux.
Elle a adopté sans modification les articles 11 (restructuration du
titre VII du livre VII du code du travail), 12 (coordination dans le code du
travail), 13 (obligation d'un contrat de travail écrit entre un assistant maternel ou
familial et son employeur) et 14 (décret relatif aux indemnités d'entretien et aux
fournitures et rémunération des assistants maternels ou des assistants familiaux pendant
leur période de formation).
A l'article 15 (définition par voie réglementaire des mentions du
contrat de travail), elle a adopté un amendement visant à prendre en compte, dans le
texte de la loi, la négociation collective en cours.
Elle a adopté les articles 16 (définition par voie réglementaire des
mentions du contrat de travail) et 17 (rémunération de l'assistant maternel en cas
d'absence de l'enfant) sans modification.
A l'article 18 (limitation du temps de travail des assistants
maternels), elle a adopté deux amendements visant respectivement à assouplir la
limitation du temps de travail quotidien et à instaurer la possibilité de calculer la
durée du travail selon un forfait d'heures annuel.
A l'article 19 (rupture du contrat de travail des assistants maternels
employés par des particuliers), elle a adopté un amendement rétablissant le droit à
dommages et intérêts de l'employeur en cas de rupture abusive du contrat de travail par
un assistant maternel, afin d'assurer le parallélisme des obligations respectives des
parties.
Elle a adopté les articles 20 (fixation des congés des assistants
maternels employés par des particuliers), 21 (coordination), 22 (exercice des mandats de
délégué syndical, de représentant syndical ou de représentant du personnel) et 23
(licenciement pour motif réel et sérieux des assistants maternels et familiaux employés
par des personnes morales de droit privé) sans modification.
A l'article 24 (devenir du contrat de travail en cas de suspension
d'agrément), la commission a adopté un amendement de suppression du dispositif
d'accompagnement psychologique prévu en cas de suspension de l'agrément.
Elle a adopté sans modification les articles 25 (précisions
rédactionnelles), 26 (régime de l'attente applicable aux assistants maternels employés
par des personnes morales de droit privé) et 27 (nouvelle structure de rémunération et
renforcement du régime de l'attente des assistants familiaux employés par des personnes
morales de droit privé).
A l'article 28 (droit aux congés des assistants familiaux employés
par des personnes morales de droit privé), elle a adopté un amendement visant à créer
un dispositif de compte épargne-temps pour compenser la difficulté pratique que
rencontrent les assistants familiaux pour prendre leurs congés sans les enfants confiés.
Elle a adopté l'article 29 (cumul d'activité) sans modification.
Avant l'article 30, elle a adopté un amendement portant article
additionnel visant à prévoir la compensation, pour les collectivités territoriales, des
dépenses supplémentaires mises à leur charge par l'État dans le cadre de ce projet de
loi.
Elle a enfin adopté sans modification les articles 30 (dispositions
diverses et financement de la formation professionnelle continue), 31 (harmonisation
rédactionnelle dans le code de l'action sociale et des familles et le code général des
impôts), 32 (dispositions transitoires relatives aux indemnités d'entretien et aux
fournitures), 33 (dispositions transitoires en matière de formation des assistants
maternels), 34 (dispositions transitoires en matière de formation des assistants
familiaux) et 35 (dispositions transitoires applicables aux modalités de calcul du nombre
d'enfants accueillis par un assistant maternel).
La commission a enfin adopté le projet de loi ainsi amendé.
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