Rapport n° 260
fait par André Lardeux
au nom de la commission des affaires sociales
sur le projet de loi, modifié par l'assemblée nationale, relatif aux assistants maternels
et aux assistants familiaux

Chapitre Premier
Dispositions modifiant le livre II du code de l'action sociale et des familles

Article premier B

(art. L. 421-2-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles)
Reconnaissance d'un statut législatif aux relais assistants maternels

Objet : Cet article, ajouté par le Sénat en première lecture, vise à inscrire les relais assistants maternels dans le code de l'action sociale et des familles et à définir leurs missions.

I - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article a pour objet de « légaliser » le statut et le rôle des relais assistants maternels (RAM) en créant un article spécifique L. 214-2-1 dans le code de l'action sociale et des familles.

Dans sa rédaction issue du Sénat, il était proposé qu'un RAM puisse être créé dans chaque commune ou groupement de communes qui le souhaite (les maires et les caisses d'allocations familiales sont seuls maîtres de la décision de création d'un RAM), avec pour missions de mettre en relation les assistants maternels et les parents, de les informer sur leurs droits et leurs obligations et de leur offrir un accompagnement humain et professionnel adapté.

L'objectif était d'inciter les communes à se doter de cet instrument d'organisation de la garde de jeunes enfants sur leur territoire, sans empiéter sur le rôle confié par l'article L. 2112-2 du code de la santé publique au service départemental de la protection maternelle et infantile (PMI) auprès des assistants maternels, ni intervenir sur la négociation des éléments du contrat de travail qui demeure une compétence exclusive des employeurs et des assistants.

Par ailleurs, le Sénat avait souhaité que les assistants parentaux, qui gardent les enfants au domicile des familles, mais ne bénéficient d'aucune formation et ne sont soumis à aucun contrôle, puissent être ponctuellement accueillis dans les RAM, avec l'accord de la caisse d'allocations familiales compétente. Cette ouverture, qui est déjà pratiquée par plusieurs RAM, permettrait d'offrir un cadre d'information et de rencontre à ces professionnels qui ne sont pas visés par le présent texte mais assurent la garde de plus de 30.000 jeunes enfants.

 L'Assemblée nationale a profondément remanié ce dispositif :

• l'information apportée aux assistants maternels et aux parents se limitera à l'organisation du seul mode d'accueil (et non plus aux droits et obligations de chacun), en tenant compte des orientations définies par la commission départementale d'accueil des jeunes enfants ;

• le RAM n'est plus défini que comme un lieu d'échange et non d'accompagnement ;

• la possibilité d'ouvrir les relais aux assistants parentaux est supprimée.

II - La position de votre commission

Sans la remettre en cause sur le fond, votre commission s'est montrée réservée sur la nouvelle rédaction des dispositions relatives aux missions exercées par les RAM en raison de leur imprécision. Elle souhaite toutefois que cette rédaction permette, à tout le moins, à chaque RAM de disposer d'une certaine souplesse d'organisation dans les services rendus à ses utilisateurs, notamment pour ce qui concerne l'information et l'accompagnement.

En revanche, elle déplore la suppression du principe de l'ouverture des RAM aux assistants parentaux, jugeant utile, lorsque cela est possible, de leur permettre de rencontrer d'autres professionnels de la petite enfance et d'obtenir des informations sur les bonnes pratiques en matière de garde d'enfants. Elle vous propose donc de rétablir cette disposition par voie d'amendement.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Chapitre II
Dispositions modifiant le titre II du livre IV du code de l'action sociale et des familles

Article 5

(art. L. 421-2 à L. 421-5 nouveaux du code de l'action sociale et des familles)
Définition du métier d'assistant familial et dispositions relatives à l'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux

Objet : Cet article a pour objet de définir la profession d'assistant familial et de fixer les conditions d'agrément applicables aux assistants maternels et aux assistants familiaux.

I - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Le présent article poursuit deux objectifs : définir le métier d'assistant familial et préciser les règles relatives à l'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux.

• La définition de la profession d'assistant familial

La profession d'assistant familial, actuellement dénommé assistant maternel non permanent, est désormais clairement séparée de celle d'assistant maternel en raison de la nature particulière du service rendu : celui de l'accueil permanent de mineurs dans le cadre d'un dispositif médico-social ou de protection de l'enfance. L'assistant familial est salarié d'une personne morale de droit public ou de droit privé. Il constitue, avec ses proches, une famille d'accueil pour l'enfant qui lui est confié.

• Les conditions d'agrément des assistants maternels et familiaux

Avant d'exercer, l'assistant maternel ou familial doit être agréé par le président du conseil général de son département de résidence, l'agrément devant désormais être délivré au vu des capacités éducatives du candidat. Un décret fixera le contenu, la durée et les conditions d'obtention de la modification et de retrait de l'agrément. La durée d'agrément de droit commun est actuellement fixée à cinq ans, mais il est proposé que les assistants familiaux puissent être désormais agréés pour des périodes plus longues, voire sans limitation de durée.

Cas particulier envisagé par le texte, les conjoints des membres des Forces françaises et de l'élément civil stationnés en Allemagne pourront obtenir un agrément auprès du président du conseil général d'un département limitrophe pour exercer la profession d'assistant maternel auprès des enfants de ces personnels.

L'agrément de l'assistant maternel devra préciser le nombre et l'âge des mineurs qu'il est autorisé à accueillir, ainsi que les horaires d'accueil. Ce nombre ne peut excéder trois enfants accueillis simultanément, y compris ceux de l'assistant maternel lui-même lorsqu'ils sont âgés de moins de trois ans, sauf dérogation accordée par le président du conseil général.

En revanche, l'agrément de l'assistant familial ne précisera désormais que le nombre et l'âge des mineurs accueillis. Ce nombre ne peut être supérieur à trois si l'accueil est continu, sauf dérogation.

 

Lors de son examen par le Sénat, cet article avait été modifié de manière à :

• réserver l'évaluation des capacités éducatives des candidats au métier d'assistant maternel à la PMI lors de la procédure d'agrément (cette évaluation se fait par l'employeur au moment de l'embauche pour les assistants familiaux) ;

• lier le renouvellement automatique de l'agrément des assistants familiaux à l'obtention d'une qualification par la formation continue ;

• motiver tout refus d'agrément ;

• limiter à six le nombre total d'enfants pouvant être gardés par un assistant maternel ;

• supprimer la mention de l'âge des mineurs pouvant être accueillis dans l'agrément d'un assistant familial.

L'Assemblée nationale a, à son tour, adopté plusieurs modifications tendant à :

• préciser que les assistants familiaux peuvent également accueillir des majeurs de moins de vingt et un ans. Dans la pratique, cette possibilité est déjà largement utilisée lorsque de jeunes adultes ont longtemps vécu mineurs dans une famille d'accueil avec laquelle ils ont noué des liens durables, mais les assistants familiaux ne sont alors pas rémunérés. En revanche, les départements offrent, dans de nombreux cas, une bourse aux jeunes concernés. L'introduction de cette précision dans la loi ouvre donc la voie à une rémunération de l'assistant familial jusqu'aux vingt et un ans du jeune qui lui est confié, s'il continue à vivre dans sa famille d'accueil après sa majorité. Ce changement nécessitera de fait une adaptation du système de bourses des départements. Ces derniers devraient toutefois être entièrement dédommagés de cette augmentation de charges, compte tenu des dispositions de l'article 29 bis du présent texte relatif à la compensation ;

• instaurer, par voie réglementaire, des critères nationaux d'agrément pour les assistants maternels et familiaux ;

• confier la procédure d'instruction des demandes d'agrément à une équipe pluridisciplinaire comprenant au moins un assistant maternel ou un assistant familial qui n'est plus en activité mais peut faire état d'une expérience professionnelle de dix ans au minimum ;

• préciser que cette procédure d'instruction doit permettre de s'assurer de la maîtrise du français oral par le candidat ;

• remplacer le mot « capacités » par celui d'« aptitudes » éducatives s'agissant des critères d'agrément des assistants maternels ;

• fixer à dix ans la durée de l'agrément des assistants maternels employés par des crèches familiales ;

• rendre obligatoire le versement au dossier de demande d'agrément d'un extrait du casier judiciaire n° 3 de chaque majeur vivant au domicile du candidat. On rappellera que le bulletin n° 3 du casier judiciaire ne peut être demandé que par la personne intéressée, le plus souvent en vue de sa transmission à une administration ou à un employeur. Il recense uniquement les condamnations à plus de deux ans d'emprisonnement sans sursis et les condamnations inférieures pour lesquelles le magistrat a ordonné expressément l'inscription au casier judiciaire n° 3.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve l'officialisation du rôle des assistants familiaux après des jeunes majeurs, dans la mesure où les finances départementales ne seront pas lésées par l'élargissement de la rémunération de ces professionnels. De la même manière, elle est largement favorable à ce que les critères d'agrément comprennent la maîtrise du français oral et ne voit pas d'inconvénient au choix du terme « aptitudes » éducatives.

Elle est, en revanche, plus réservée sur les autres modifications introduites par l'Assemblée nationale et propose, en conséquence, quatre amendements visant, suivant les cas, à les corriger ou à les supprimer :

• le premier a pour objet de supprimer l'instauration de critères nationaux d'agrément qui s'appliqueraient quelles que soient les réalités locales des départements qui instruisent les dossiers, notamment en matière de logement. Il semble au contraire préférable de rester dans un système de gestion décentralisée qu'il s'agisse de l'agrément ou du suivi des professionnels ;

• le deuxième vise à préciser que l'agrément est délivré par le service de la PMI, avec le conseil éventuel et bénévole d'un professionnel qui n'est plus en exercice, et non par une équipe pluridisciplinaire dont la place au sein des services départementaux apparaît incertaine ;

• le troisième a pour objet de supprimer la disposition fixant à dix ans la validité de l'agrément des assistants maternels employés par une crèche familiale, disposition inutile dans la mesure où le texte renvoie à un décret le soin de déterminer la durée de l'ensemble des agréments des assistants maternels ;

• enfin, le quatrième précise l'utilisation qui sera faite par les services de PMI du bulletin n° 3 du casier judiciaire des majeurs vivant au domicile du candidat à la profession d'assistant maternel ou familial : l'agrément sera impossible en cas de condamnation pour une atteinte à la personne, notamment un mineur. A contrario, les autres infractions figurant au bulletin n° 3 ne sauraient suffire à justifier seules un refus d'agrément.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 6

(art. L. 421-6 à L. 421-12 nouveaux du code de l'action sociale et des familles)
Dispositions relatives à la notification et à la motivation des décisions d'agréments, aux conditions de logement et à l'assurance des assistants maternels et familiaux

Objet : Cet article modifie les conditions de notification et de changement des décisions relatives à l'agrément et précise les modalités de contrôle des conditions de logement et les obligations en matière d'assurance applicables aux assistants maternels et familiaux.

I - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Le premier objectif de cet article est de ramener à deux mois le délai de notification de la décision du président du conseil général sur les demandes d'agrément, actuellement fixés à six et trois mois selon que l'accueil prévu est permanent ou non.

Par ailleurs, il supprime l'obligation qui impose au président du conseil général de motiver ses décisions de modification, de suspension et de retrait de l'agrément. Celle-ci est remplacée par la notification de la décision à la CAF, aux parents ou aux représentants légaux des mineurs accueillis et à l'employeur de l'assistant maternel. La suspension de l'agrément vaut interdiction d'accueillir un enfant.

En cas de déménagement d'un assistant maternel dans un autre département, le président du conseil général nouvellement concerné vérifiera dans un délai d'un mois que les nouvelles conditions de logement sont conformes à la sécurité et à la santé des enfants accueillis.

Une liste des assistants maternels agréés dans le département sera désormais disponible auprès des services chargés de renseigner les familles sur l'offre d'accueil et d'informer les assistants maternels sur leurs droits et obligations, et non plus seulement dans les mairies et les services départementaux.

Enfin, pour ce qui concerne les obligations d'assurance qui incombent aux assistants maternels employés par des particuliers, il est précisé qu'ils doivent souscrire eux-mêmes une assurance qui couvre également les dommages volontaires causés à leur insu par les enfants accueillis.

Le Sénat n'avait pas jugé utile de réduire les délais de notification des décisions d'agrément : il avait conservé le délai initial de trois mois pour répondre aux assistants maternels, mais ramené ce délai de six à quatre mois pour l'agrément des assistants familiaux. A défaut de notification dans ces délais, l'agrément était réputé acquis.

Il avait également demandé que soit motivée toute décision de retrait de l'agrément ou de modification de son contenu.

A l'inverse, l'Assemblée nationale a souhaité poser un délai identique de trois mois pour la notification de la décision du président du conseil général en matière d'agrément, que le demandeur soit assistant maternel ou familial. En outre, à défaut de réponse dans ce délai, l'agrément sera réputé refusé et non plus acquis en application de la règle administrative « silence vaut rejet ».

II - La position de votre commission

Constatant que l'offre de garde des jeunes enfants est insuffisante et qu'il serait dommage que les délais conduisent à refuser des agréments par manque de temps pour les instruire, votre commission propose de revenir au texte voté par le Sénat en première lecture consistant :

• à rétablir le principe que l'absence de réponse dans les délais vaut acceptation de l'agrément ;

• à maintenir des délais distincts, trois mois pour les assistants maternels et quatre mois pour les assistants familiaux, pour bien marquer que ces métiers sont différents et que l'instruction de l'agrément d'un assistant familial exige plus de temps.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 7

(art. L. 421-14 et L. 421-15 nouveaux du code de l'action sociale et des familles)
Formation des assistants maternels et des assistants familiaux

Objet : Cet article prévoit le renforcement de la formation initiale des assistants maternels et familiaux.

I - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Le Sénat avait adopté sans modification cet article relatif à la formation initiale des assistants maternels et familiaux. Il prévoit, pour ce qui concerne les assistants maternels, qu'une partie de cette formation devra être dispensée avant l'accueil des enfants.

Les assistants familiaux suivront un stage préalable à l'accueil du premier enfant, organisé deux mois avant son arrivée dans la famille. Dans l'attente de cette arrivée, une rémunération sera versée à l'assistant familial. Celui-ci sera ensuite tenu de suivre une seconde formation, payée par l'employeur, dans un délai de trois ans suivant ce premier contrat de travail.

Il revient au département d'organiser et de financer l'accueil des enfants pendant le temps de formation de leur assistant maternel. Cette mission est confiée à l'employeur lorsqu'il s'agit des assistants familiaux.

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications à cet article, visant à :

• préciser que la formation dispensée aux assistants maternels doit être qualifiante ou diplômante et préalable à toute embauche ;

• confier la mise en oeuvre de la formation des assistants maternels à la région, et non plus au département ;

• rendre obligatoire l'initiation aux gestes de secourisme pour exercer la profession d'assistant maternel ;

• indiquer que le département doit prendre en compte l'intérêt des enfants et les contraintes professionnelles des parents lorsqu'il organise le remplacement d'un assistant maternel pendant sa formation ;

• mettre en place des critères nationaux de validation de la formation des assistants familiaux.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve l'introduction, dans les dispositions relatives à la formation, de précisions relatives à l'initiation au secourisme et à la prise en compte des besoins de l'enfant et de sa famille en cas de modification temporaire du mode de garde.

L'existence de critères nationaux de validation de la formation des assistants familiaux lui semble également pertinente afin de faciliter les changements de département au cours d'une carrière, dans la mesure où le projet de loi permet à ces professionnels de disposer d'un agrément sans limitation de durée sous certaines conditions.

Elle est en revanche plus réservée sur deux innovations de l'Assemblée nationale qu'elle se propose de supprimer par voie d'amendement : l'indication selon laquelle la formation des assistants maternels est préalable à toute embauche, alors que le texte indique plus loin qu'une partie de cette formation se fera postérieurement d'une part, et, surtout, le fait de confier cette formation aux régions, d'autre part. Votre commission s'étonne, à cet égard, que ce transfert n'ait été opéré par l'Assemblée nationale que pour les assistants maternels et non pour les assistants familiaux dont la formation est pourtant plus complète.

En effet, si cette disposition semble, à première vue, cohérente avec les lois de décentralisation qui ont confié la responsabilité de la formation professionnelle aux régions, elle entre en contradiction avec l'organisation départementale du métier d'assistant maternel. On imagine ainsi mal de quelle manière les départements pourraient gérer les agréments et le contrôle des assistants maternels, tout en délégant aux régions une formation dont le suivi conditionne le renouvellement de l'agrément. Il convient au contraire de laisser aux départements la maîtrise complète de l'organisation de cette profession.

Votre commission vous demande donc d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8

(art. L. 421-16 nouveau du code de l'action sociale et des familles)
Contenu du contrat d'accueil et définition de l'accueil continu
par un assistant familial

Objet : Cet article apporte des précisions sur les éléments du contrat d'accueil et élargit la définition de l'accueil continu par un assistant familial.

I - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Adopté par le Sénat sans modification, le présent article prévoit de compléter l'actuel contrat d'accueil, signé entre l'assistant familial et son employeur pour chaque mineur accueilli, afin, notamment, de renforcer le rôle éducatif du responsable de la famille d'accueil.

Ce document devra désormais préciser les modalités d'information de l'assistant familial sur la santé physique et psychologique de l'enfant et celles de sa participation à la mise en oeuvre et au suivi du projet individualisé de ce dernier. Y seront également prévues les conditions de son remplacement temporaire à domicile lorsqu'il sera empêché ponctuellement d'assurer la charge de l'enfant.

En outre, le présent article propose d'élargir la notion d'accueil continu aux cas où les enfants sont placés en partie dans un établissement à caractère médical ou psychologique ou en formation professionnelle. L'accueil intermittent sera limité aux seuls cas où l'accueil est inférieur à quinze jours par mois ou n'est pas à la charge principale de l'assistant familial, quelle qu'en soit la durée. Il convient de rappeler que, jusqu'à présent, l'accueil est dit intermittent lorsqu'il dure moins de quinze jours par mois. Il est dit continu au-delà de cette durée, même si l'enfant est placé en internat ou en établissement d'éducation spéciale.

L'Assemblée nationale a souhaité préciser que l'information de l'assistant familial sur la situation de l'enfant qu'il accueille traite également des conséquences de cette situation sur la prise en charge quotidienne de l'enfant.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à cette précision, qui complète utilement les obligations du service d'aide sociale à l'enfance (ASE) en matière d'information des assistants familiaux, dont le rôle éducatif auprès des enfants accueillis est reconnu par le présent projet de loi. Ainsi, l'assistant familial sera mieux à même de répondre aux besoins de chaque enfant confié.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 9 bis (nouveau)

(art. L. 421-17-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles)
Modalités du suivi de la pratique professionnelle des assistants maternels et familiaux

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, prévoit que le suivi de la pratique professionnelle des assistants maternels et des assistants familiaux sera dispensé par une équipe pluridisciplinaire comprenant notamment un ancien assistant maternel ou familial.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Ce nouvel article, introduit par l'Assemblée nationale, constitue le pendant, pour le suivi de la pratique professionnelle des assistants maternels et familiaux, de la disposition adoptée à l'article 5 relatif à l'agrément de ces professions.

Il s'agit, dans le même esprit, de confier ce suivi à une équipe pluridisciplinaire comprenant au moins un assistant maternel ou familial ayant une expérience professionnelle minimale de dix ans et qui n'est plus en activité, sauf si aucun professionnel du département ne peut répondre à ces critères.

Ces dispositions sont introduites dans un nouvel article L. 421-17-1 du code de l'action sociale et des familles.

II - La position de votre commission

Votre commission estime que cette proposition appelle les mêmes critiques que la modification similaire introduite à l'article 5 du projet de loi.

Certes, on peut considérer que le suivi d'une profession est plus efficace lorsqu'il est effectué par quelqu'un qui, l'ayant exercé lui-même, en connaît les exigences et les contraintes. Il n'en demeure pas moins que sa mise en oeuvre dans le cas des assistants maternels et familiaux peut se révéler problématique si le rôle de ce professionnel n'est pas précisé.

On rappellera, à cet égard, que le suivi de la pratique professionnelle des assistants maternels relève du service de PMI, tandis que, pour celui des assistants familiaux, seul l'employeur (l'ASE ou une association agréée pour le placement d'enfants) est compétent. De fait, on voit mal à laquelle de ces structures se rattache l'équipe pluridisciplinaire.

Votre commission propose donc d'apporter une modification au présent article pour supprimer l'équipe pluridisciplinaire qui n'a pas lieu d'être, et donc conserver le système actuel. Il s'agit de préciser, en conséquence, que l'ancien assistant maternel ou familial intervient le cas échéant et bénévolement auprès de la PMI ou de l'employeur.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.