Rapport d'information n° 3073

Introduction

La mise en œuvre de la loi relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux du 27 juin 2005 représente une nouvelle étape dans la politique familiale française car elle va permettre de développer une offre de garde de qualité tout en garantissant aux familles une grande souplesse d'accueil indispensable pour la conciliation de la vie familiale et professionnelle.

Cette loi représente aussi un réel progrès pour la politique de la protection de l'enfance en reconnaissant le rôle majeur joué par les assistants familiaux pour l'accueil des enfants les plus vulnérables. La rapporteure espère à ce titre que les nombreuses améliorations apportées aux conditions de travail des assistants familiaux par cette loi contribueront à faire naître des vocations au moment même où de nombreux assistants familiaux atteignent l'âge de la retraite. La vie en famille d'accueil, encadrée par un assistant familial, doit être privilégiée par rapport au placement en établissement, car elle est un gage d'équilibre pour les enfants en grande souffrance.

Dix mois après la publication de cette loi, certains déplorent qu'elle ne soit toujours pas mise en œuvre et que seuls deux décrets relatifs à la formation aient été publiés.
(Ndlr : ce rapport a été rédigé début mai 2006... quelques semaines donc avant la parution du décret sur les dispositions du code du travail applicables aux assistantes maternelles. Merci d'en tenir compte lors de votre lecture !)

La rapporteure comprend bien l'impatience des professionnels, les principaux intéressés par cette réforme, mais aussi des familles, qui font part de leur perplexité quant aux subtilités de la nouvelle législation du travail introduite par cette loi.

Un travail considérable a cependant été mené pour associer toutes les parties prenantes à la préparation des textes d'application. Le ministère délégué en charge de la famille a pris soin de mener de front la préparation des décrets, des textes réglementaires, mais aussi des référentiels relatifs à l'agrément et à la profession d'assistant maternel afin d'avoir une vision très en amont de l'ensemble des difficultés d'application qui pourraient surgir. Cette démarche globale a sans conteste retardé la parution des décrets mais sera un gage d'efficacité pour l'avenir : les textes d'application et les documents de référence sur ces deux professions exprimeront le consensus le plus large du milieu professionnel et des services départementaux chargés de mettre en œuvre la réforme, à savoir les services de protection maternelle et infantile pour l'encadrement de la profession d'assistant maternel et les services de l'aide sociale à l'enfance pour les assistants familiaux.

La rapporteure attend du ministre délégué à la famille qu'il donne des précisions sur le calendrier prévisionnel de parution des décrets en préparation et tout particulièrement pour ceux concernant l'agrément. Comment ses services ont-ils pu surmonter la difficulté introduite dans l'article 7 de la loi posant le principe de critères nationaux d'agrément tout en prévoyant la possibilité de dérogations, pour tenir compte des besoins spécifiques locaux ?

Il est également important de disposer d'une estimation de l'impact financier de la mise en œuvre de cette réforme pour les départements. Par la voix de l'Association des départements de France (ADF), ils ont fait part de leurs inquiétudes quant aux nouvelles charges engendrées par cette réforme, notamment en raison de la revalorisation des salaires des assistants familiaux prévue dans le décret relatif au droit du travail. Les départements devront aussi supporter le financement de la formation obligatoire des assistants maternels et des assistants familiaux qu'ils assumaient dans le passé mais dont la durée doublera avec la mise en œuvre de la réforme.

Bien qu'il n'y ait pas juridiquement d'extension de compétence, l'Etat ne pourrait-il pas apporter sa contribution financière pour compenser partiellement cette augmentation des charges que les départements auront à supporter ?

Pour conclure ce propos introductif la rapporteure formule un souhait : cette grande réforme de l'offre de garde et de la protection de l'enfance est totalement méconnue des familles. Il est indispensable qu'un effort d'information soit mené pour que les familles ayant recours à des assistants maternels soient en mesure de connaître leurs nouvelles obligations. Serait-il possible que les caisses d'allocations familiales lancent une grande campagne d'information à ce sujet ?

Le présent rapport est déposé en application de l'article 86, alinéa 8 du Règlement de l'Assemblée nationale, lequel dispose qu' "à l'issue d'un délai de six mois suivant l'entrée en vigueur d'une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, le député qui en a été le rapporteur (...) présente (...) un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n'auraient pas fait l'objet des textes d'application nécessaires".

Ce rapport n'a donc pas pour ambition d'évaluer les effets de la loi portant réforme de l'adoption, mais de faire l'analyse des textes réglementaires d'application déjà publiés et d'apporter à la représentation nationale des précisions sur les mesures d'application en préparation.

1. Les dispositions n'impliquant pas de mesures réglementaires d'application

A. Les dispositions d'application directe

Bon nombre des dispositions de la loi relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux ne nécessitent pas, pour leur application, de mesure réglementaire, elles ont donc un effet direct et immédiat. Néanmoins, leur mise en œuvre n'est pas forcément effective, car les conseils généraux qui sont les principaux acteurs pour l'application de cette réforme n'ont pas tous une bonne connaissance de cette loi et attendent par prudence la parution des décrets d'application des autres mesures pour évaluer toutes les implications, notamment financières, de son adoption.

Les dispositions de la loi d'application directe sont donc les suivantes :

Résultant d'un amendement sénatorial présenté par M. Philippe Nogrix, l'article 1er n'a pas de portée normative.

Il vise à rappeler que le développement des modes de garde, qui est un des instruments essentiel de la politique de la petite enfance, doit avoir pour premier objectif de "favoriser le développement physique et psychique de l'enfant, de permettre son épanouissement et de garantir son bien-être".

 

L'article 2 donne une reconnaissance législative aux relais assistants maternels (RAM) en introduisant dans le code de l'action sociale et des familles un nouvel article L. 214-2-1 qui définit leurs missions.

Créés à titre expérimental par la CNAF en 1989, l'objectif était d'inciter les communes à se doter d'un instrument d'organisation de la garde de jeunes enfants sur leur territoire, sans empiéter sur le rôle d'encadrement des assistants maternels confié par l'article L. 2112-2 du code de la santé publique au service départemental de la protection maternelle et infantile (PMI) ni intervenir sur la négociation des éléments du contrat de travail qui relève de la liberté contractuelle entre les employeurs et les assistants maternels.

Aux termes de l'article L. 214-2-1 du code de l'action sociale et des familles, les RAM sont donc des structures chargées d'informer les parents et les professionnels sur ce mode de garde mais n'ont pas pour mission d'encadrer, encore moins de contrôler la pratique professionnelle des assistants maternels. Les RAM peuvent être aussi le cadre où des assistants maternels se retrouvent pour échanger sur leur pratique professionnelle de manière informelle, ce qui peut s'avérer très utile, notamment en zone rurale où ils peuvent être éloignés les uns des autres sans avoir d'occasion de se rencontrer pour s'entraider.

Cet article n'aborde pas la question du financement des RAM qui restera donc défini de manière contractuelle entre les communes ou leur groupement et les CAF, ces dernières subventionnant les RAM sur leur budget d'action sociale.

 

L'article 4 porte sur la réorganisation des services de l'aide sociale à l'enfance qui doivent désormais travailler dans le cadre d'un projet de service dénommé "projet de service de l'aide sociale à l'enfance".

Cet article prévoit la création de projets de service de l'aide sociale à l'enfance dans chaque département. Il modifie l'article L. 221-2 du code de l'action sociale et des familles (CASF), qui définit les types de prise en charge et d'hébergement des enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance, pour y faire figurer explicitement le placement en famille d'accueil assuré par un assistant familial dont les missions sont définies par l'article 7 de la présente loi.

Le projet de service de l'aide sociale à l'enfance devra préciser les modalités de recrutement des assistants familiaux mais surtout indiquer comment ces professionnels seront encadrés par le service de l'aide sociale à l'enfance.

Jusqu'à la mise en œuvre de la présente réforme, il existait un réel décalage entre ce qui aurait dû être le suivi des familles d'accueil et la réalité concrète vécue par les assistants familiaux. Les assistants familiaux devaient faire l'objet d'un accompagnement par des équipes pluridisciplinaires départementales, constituées par des professionnels qualifiés dans les domaines social, éducatif, psychologique et médical et chargées de l'évaluation de la situation des enfants placés (art. L. 422-5 du code de l'action sociale et des familles). En réalité, faute de moyens adéquats et en raison d'une certaine carence dans l'organisation de ces services, les assistants familiaux bénéficiaient rarement d'un tel accompagnement.

Ce travail en équipe constitue pourtant une garantie et une protection pour les familles d'accueil qui exercent un métier à risques en prenant en charge des enfants fragilisés, carencés ou maltraités, susceptibles d'avoir des comportements très difficiles à gérer.

Il est donc important que le ministre apporte des précisions sur la manière dont les conseils généraux envisagent d'organiser cet accompagnement des assistants familiaux recrutés directement par les services de la protection de l'enfance.

 

L'article 6 définit la fonction d'assistant maternel et consacre la distinction entre les deux fonctions d'assistant maternel et d'assistant familial qui jusqu'à présent n'étaient différenciées que par des modalités spécifiques d'agrément.

L'assistant maternel est désormais la personne agréée qui accueille des mineurs à son domicile habituellement et de façon non permanente, moyennant rémunération. Cette définition correspond à la précédente dénomination d'« assistant maternel à titre non permanent ».

Les enfants accueillis par les assistants maternels sont confiés directement par leurs parents ou par l'intermédiaire d'un service d'accueil, type crèche familiale, visé à l'article L. 2324-1 du code de la santé publique relatif aux établissements d'accueil des enfants de moins de six ans. L'assistant maternel exerce donc sa profession comme salarié soit de particuliers employeurs, soit de personnes morales de droit public ou de droit privé, dans les conditions particulières à la profession prévues par le code du travail (chapitre III du titre VII du livre VII).

 

L'article 10 de la loi précise le contenu du contrat d'accueil passé entre l'assistant familial et son employeur.

Un contrat d'accueil distinct du contrat de travail doit être conclu entre l'assistant familial et son employeur pour chaque mineur accueilli selon les dispositions de l'article L. 421-16 du code de l'action sociale. Ce document est en quelque sorte la définition d'un projet pédagogique qui recense toutes les informations connues sur l'enfant et précise les objectifs du placement.

Il doit notamment préciser :

• le rôle de la famille d'accueil et de l'employeur à l'égard du mineur et de sa famille ;
• les conditions d'arrivée de l'enfant dans la famille d'accueil et de son départ, ainsi que le soutien éducatif dont il bénéficiera ;
• le caractère continu ou intermittent de l'accueil du mineur.

Les services du ministère délégué à famille considèrent que cet article est d'application directe et qu'il n'y a pas lieu de proposer "un contrat d'accueil type" par voie réglementaire.

 

L'article 11 élargit le rôle du service départemental de protection maternelle et infantile pour l'encadrement de la profession d'assistant maternel et introduit plusieurs coordinations dans le code de la santé publique.

Le paragraphe I complète les missions dévolues aux services de protection maternelle et infantile en y intégrant, outre le contrôle et la surveillance, une mission d'accompagnement des assistants maternels. Le contrôle est ponctuel et se traduit par des visites au domicile de l'assistant maternel pour vérifier notamment que le contenu de l'agrément est respecté. La surveillance est un suivi régulier et préventif, assuré par des actions : contacts téléphoniques à l'initiative du service de PMI ou des assistants maternels, rencontres individuelles ou collectives, enquêtes auprès des familles après la fin d'un accueil sur le déroulement de celui-ci, coopération avec la CAF pour que soient signalés à la PMI les assistants maternels qui semblent accueillir un nombre d'enfants plus élevé que ne les y autorise leur agrément (vérification possible à partir des demandes de prestations d'accueil du jeune enfant (PAJE) pour frais de garde pour le recours à un assistant maternel).

On rappellera en outre que, concernant les assistants familiaux, les missions de contrôle, de surveillance et d'accompagnement sont confiées à l'employeur, c'est-à-dire le département lui-même via l'aide sociale à l'enfance (ASE) ou un organisme privé habilité pour le placement d'enfants.

Le paragraphe II précise que le service de PMI a en charge l'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux. En revanche, son rôle se limite aux seuls assistants maternels pour ce qui concerne leur contrôle, leur surveillance et leur formation initiale. En effet, comme pour le contrôle et la surveillance, la formation des assistants familiaux relève de leur employeur.

 

L'article 12 résultant d'un amendement présenté par la rapporteure institue un suivi de la pratique professionnelle des assistants maternels et des assistants familiaux. Il prévoit que les responsables de ce suivi, c'est-à-dire le service de PMI pour les assistants maternels et les personnes morales employeur pour les assistants familiaux, pourront solliciter la participation d'un ancien professionnel expérimenté pour mener à bien cette mission de suivi et d'accompagnement des professionnels en activité.

Les services du ministère délégué à la famille considèrent que cet article est d'application directe mais la rapporteure s'interroge sur les possibilités d'indemniser ces anciens assistants maternels ou assistants familiaux qui acceptent d'apporter leur concours, sans qu'un texte réglementaire ne prévoie les modalités de cette indemnisation.

 

L'article 13 de la loi précise le rôle du service départemental de protection maternelle et infantile quant au contrôle des assistants maternels en ajoutant la notion « d'accompagnement » de ces professionnels et introduit plusieurs coordinations dans le code de la santé publique (articles L. 2111-1 à L. 2112-3 du code de la santé publique).

 

L'article 14 permet aux services de PMI de renforcer leurs moyens de contrôle lorsqu'il y a présomption de violation de la décision d'agrément.

Pour lutter contre les violations des décisions d'agrément qui conduisent des assistants maternels à accueillir un nombre d'enfants supérieur à leur agrément, les services de la protection maternelle et infantile du département pourront demander aux URSSAF de leur communiquer les informations relatives à la rémunération du professionnel, informations à partir desquelles est calculée le montant de la prestation pour frais de garde versée par la CAF (prestation d'accueil du jeune enfant).

Si ce type d'échange d'informations peut être utile, il ne sera pas à même de détecter le travail clandestin. Seuls des contrôles inopinés au domicile du professionnel peuvent détecter les cas d'accueil d'enfants en infraction à la législation du travail.

 

L'article 16 de la loi a une portée formelle, puisqu'il procède à la recomposition du chapitre III du titre VII du livre VII du code du travail, initialement dédié aux seules assistants maternels, et désormais consacré de manière plus globale à l'ensemble des assistants maternels et assistants familiaux employés par des personnes de droit privé. L'article 16 effectue également une renumérotation des articles de ce chapitre.

 

L'article 17 de la loi ajoute aux mineurs, dans la définition des publics accueillis par les assistants maternels et familiaux, la catégorie des majeurs de moins de vingt et un ans afin que celle-ci soit encadrée par les dispositions du code du travail (en pratique par les seuls assistants familiaux).

Ce même article rend également applicable aux assistants maternels et familiaux les dispositions du code du travail relatives à la protection contre les discriminations (articles L. 122-45 à L. 122-45-3) et contre le harcèlement (articles L. 122-46 à L. 122-54).

 

L'article 19 de la loi rétablit dans le code du travail un article L. 773-3 aux termes duquel le contrat de travail des assistants maternels et des assistants familiaux doit être un contrat écrit.

 

L'article 25 de la loi établit les conditions de la rupture du contrat de travail entre un particulier et l'assistant maternel. Lorsque la rupture est le fait du particulier employeur, celle-ci doit donner lieu à notification, la date de présentation de la lettre recommandée fixant le point de départ du délai congé, dont la durée est liée à l'ancienneté du contrat. Cette notification doit aussi intervenir lorsque la rupture est consécutive à une suspension ou un retrait d'agrément de l'assistant maternel. Lorsque la rupture a lieu du fait de l'assistant maternel, la rupture est subordonnée au respect d'un préavis d'un mois.

 

L'article 27 de la loi procède à une simple renumérotation d'articles du code du travail.

 

L'article 28 de la loi prévoit que lorsque l'assistant maternel ou l'assistant familial exerce un mandat représentatif, l'employeur doit organiser et financer l'accueil des enfants qui lui sont habituellement confiés pendant les temps correspondant à l'exercice de cette fonction. Le texte de l'article laissant à la liberté de l'employeur les modalités pratiques d'organisation et de financement de cet accueil, aucun décret n'est donc nécessaire pour sa mise en application.

 

L'article 29 de la loi porte modification du régime de rupture du contrat de travail liant un assistant maternel ou un assistant familial à une personne morale, en le rapprochant du régime de licenciement de droit commun : obligation d'entretien préalable conformément aux dispositions de l'article L. 122-14 du code du travail ; communication du motif de licenciement à cette occasion et explications du salarié ; obligations de notification conformément à l'article L. 122-14-1 et de motivation conformément à l'article L. 122-14-2 ; respect du délai-congé mentionné à l'article L. 772, ou à défaut versement d'une indemnité compensatrice.

 

L'article 31 de la loi apporte aux articles L. 773-14 et L. 773-15 du code du travail deux précisions d'ordre rédactionnel.

 

L'article 36 de la loi, en procédant à une modification de l'article L. 952-6 du code du travail, précise que la contribution au financement de la formation professionnelle due par l'employeur au titre de l'emploi des assistants maternels est assise sur la rémunération qui leur est réellement versée.

 

L'article 37 de la loi prévoit que les charges résultant, pour les collectivités territoriales, de l'extension par la loi de compétences qui leur sont déjà transférées, sont compensées par l'attribution de ressources constituées d'une partie du produit de l'impôt perçu par l'Etat, dans les conditions fixées par la loi de finances.

 

L'article 38 de la loi, de portée rédactionnelle, substitue dans l'article L. 131-2 du code du travail, conformément à la nouvelle distinction introduite par le texte, à la notion d'assistants maternels celle d'assistants maternels et familiaux.

 

L'article 43 de la loi prévoit que le centre PAJE Emploi délivre une attestation d'emploi à l'assistant maternel valant bulletin de paye en lieu et place de l'employeur. Cet article donne une reconnaissance législative à une procédure déjà existante de simplification administrative : le particulier employeur est déchargé de la formalité de délivrer un bulletin de paye chaque mois à l'assistant maternel auquel il a recours.

 

Enfin, l'article 49 prévoit que les principales associations d'élus sont consultées pour avis sur les projets de décret pris en application de la présente loi. La rapporteure se félicite des concertations approfondies qui ont été lancées par le ministère délégué en charge de la famille avec l'Assemblée des départements de France et de l'Association des maires de France, mais aussi, de manière plus informelle, avec de nombreux élus locaux qui ont été consultés dans la phase préparatoire des textes d'application.

B. Les mesures de codification et de coordination

L'article 5 procède à une réorganisation du code de l'action sociale et des familles et modifie l'intitulé du titre II du Livre IV de ce code afin de prendre en compte la nouvelle dénomination du métier d'assistant familial introduite par l'article 7 de la loi.

L'article 11 apporte plusieurs modifications rédactionnelles au code de l'action sociale et des familles, afin de prendre en compte les dispositions introduites par le présent projet de loi.

L'article 40 étend aux assistants familiaux les dispositions de L. 133-6-1 du code de l'action sociale et des familles qui interdisent l'accès de certaines professions sociales ou en relation avec l'enfance à tout professionnel ayant été condamné pour crime ou pour certains délits. Quant au paragraphe II de cet article, il intègre dans le code général des impôts le changement de dénomination des deux professions.

C. les dispositions diverses et transitoires

Plusieurs articles de cette loi n'ont pas de lien direct avec la réforme des professions d'assistant maternel et d'assistant familial et ne nécessitent pas la publication de décrets pour être mises en application.

C'est ainsi que pour remédier à certains oublis de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, trois articles de la présente loi traitent de questions liées au handicap : l'article 44 concerne les modalités d'attribution de la majoration pour la vie autonome, l'article 50 rend applicable aux établissements de coopération sociale et médico-sociale l'alinéa de l'article L. 6133-1 du code de la santé publique, qui confère la personnalité juridique aux groupements de coopération sanitaire, et l'article 51 prévoit des dispositions transitoires qui sont abrogées à compter du 1er janvier 2006 pour les travailleurs handicapés.

L'article 41 précise les modalités de financement de l'UNAF et des unions départementales.

L'article 42 est relatif aux règles de cumul des compléments à taux partiel de la prestation d'accueil du jeune enfant.

 

Plusieurs articles comportent des dispositions transitoires :

L'article 45 prévoit ainsi que les contrats de travail entre l'employeur et l'assistant maternel ou familial pourront définir les éléments et montants des indemnités et fournitures remises pour l'entretien d'un enfant jusqu'à la parution du décret relatif au droit du travail.

L'article 46 précise que les assistants maternels agréés moins de cinq ans avant l'entrée en vigueur du décret prévu à l'article L. 421-14 du code de l'action sociale et des familles (décret relatif à l'agrément) resteront régis par les anciennes dispositions relatives à la formation obligatoire, c'est-à-dire une durée de formation minimale de 60 heures dans un délai de cinq ans suivant l'agrément.

L'article 47 relatif aux assistants familiaux énonce une règle similaire : les assistants familiaux en cours de formation à la date de la publication de la loi resteront régis par les dispositions antérieures, à savoir un stage obligatoire de 120 heures et non de 240 heures comme le prévoit le décret pris en application de l'article L. 421-15 du code de l'action sociale et des familles introduit par cette loi.

Enfin, l'article 48 précise que pour les enfants accueillis chez un assistant maternel avant la publication de la présente loi, la règle posée à l'article L. 421-4, selon laquelle le nombre maximum d'enfants pouvant être accueillis tient compte des propres enfants de l'assistant maternel de moins de trois ans, n'est pas applicable.

II. Les mesures d'application réglementaires publiées

L'article 9 de la loi a renforcé les obligations en matière de formation en posant le principe d'une formation obligatoire et préalable à l'accueil du premier enfant qui sera complétée ultérieurement par un deuxième module lorsque l'intéressé aura déjà acquis une certaine expérience professionnelle, cette obligation s'appliquant aussi bien aux assistants maternels qu'aux assistants familiaux. Autre aspect très novateur de la réforme, cette formation obligatoire pourra déboucher sur l'acquisition d'un diplôme reconnu.

A. La formation des assistants maternels

L'article 9 de la loi introduit un article L. 421-14 dans le code de l'action sociale et des familles relatif à la formation des assistants maternels. Cette formation obligatoire pour tout assistant maternel agréé est à la charge du département qui doit la mettre en œuvre selon des conditions de durée, de contenu et de validation fixées par décret.

Le décret n° 2006-464 du 20 avril 2006 relatif à la formation des assistants maternels apporte plusieurs innovations majeures :

• Il fixe à 120 heures la durée totale de la formation obligatoire de ces professionnels, ce qui correspond à un doublement du temps de formation auparavant fixé à 60 heures, et prévoit que le professionnel agréé ne pourra recevoir d'enfant sans avoir au préalable suivi un premier module de 60 heures de formation. Cette obligation de formation préalable permettra de donner aux parents de meilleures garanties sur la qualité de l'accueil des enfants et mettra les assistants maternels, dès le début de leur vie professionnelle, dans une dynamique de formation alors que jusqu'à présent le professionnel était livré à lui-même pour affronter les difficultés de l'accueil de jeunes enfants car la formation n'intervenait qu'après 3 ou 4 années d'exercice professionnel.
• Le décret définit le contenu de la formation obligatoire et reprend ainsi les termes de l'arrêté du 25 février 2005 qui fixe les compétences et connaissances requises pour l'obtention du CAP petite enfance. Les assistants maternels pourront ainsi s'engager dans une démarche de qualification professionnelle puisque la formation obligatoire, sous réserve de la réussite à l'épreuve la validant, permettra d'acquérir la première unité (sur les 3 obligatoires) du CAP petite enfance. Les assistants maternels pourront ultérieurement poursuivre leur démarche de formation pour acquérir les deux autres unités et disposer ainsi d'une qualification reconnue pour exercer d'autres fonctions dans le secteur de la petite enfance.
• Le décret aménage aussi une période transitoire pendant laquelle les départements pourront s'organiser pour répondre à leurs nouvelles obligations en matière de formation. L'article 2 du décret précise que les nouvelles obligations en matière de formation sont applicables aux assistants maternels agréés au 1er janvier 2007. Pour ceux agréés avant l'entrée en vigueur du décret, soit le 1er janvier 2007, les anciennes dispositions s'appliqueront, à savoir une formation de 60 heures dans un délai de cinq ans à compter de la date de leur agrément, cette formation incombant aussi aux départements. Pendant cette période, les départements qui auront choisi de mettre en œuvre directement la formation ou les organismes de formation auxquels ils auront délégué cette mission devront s'adapter pour répondre aux exigences pédagogiques posées par le décret (définition d'un projet pédagogique, qualifications professionnelles du responsable et des intervenants, suivi par un formateur référent pour chaque groupe de stagiaires, clauses obligatoires pour la convention liant le département et l'organisme de formation...).

Comme par le passé, certains assistants maternels seront dispensés de formation s'ils sont titulaires de diplômes considérés comme équivalent à la formation obligatoire. On peut citer ainsi le diplôme professionnel d'auxiliaire de puériculture, le CAP petite enfance, ou tout autre diplôme dans le domaine de la petite enfance et homologué au répertoire des certifications professionnelles comme un diplôme de niveau III.

L'article 5 de ce décret concerne la formation des assistants familiaux et vise à compléter les dispositions du décret du 30 décembre 2005 qui sera analysé ci-après. Il fixe le montant minimum de la rémunération des assistants familiaux durant la période de formation prévue avant l'accueil du premier enfant (50 fois le SMIC horaire par mois).

Il convient d'ajouter qu'un autre décret fixera les modalités de formation des assistants maternels en matière d'initiation au secourisme. En effet, le deuxième alinéa de l'article L. 421-14 précité prévoit qu'une telle initiation est obligatoire pour exercer la profession d'assistant maternel. D'après les informations communiquées à la rapporteure, un décret à paraître relatif à la commission départementale d'accueil des jeunes enfants et à la formation des assistants maternels précisera qu'une initiation aux gestes de secourisme, adaptée à l'accueil de jeunes enfants doit être également organisée et financée par le département. Elle devra être assurée avant tout accueil d'enfant par l'assistant maternel, cet élément étant un gage important pour la sécurité de l'accueil du tout petit enfant.

Lors de son audition, M. Bernard Cazeau, président de la commission des politiques sociales et familiales de l'Assemblée des départements de France (ADF), a émis des réserves sur ce texte d'application tout en reconnaissant que la formation obligatoire et diplômante est un élément essentiel pour la professionnalisation de ce métier. Il a en effet fait valoir que ce texte conduit à doubler les charges des départements en matière de formation et qu'il est donc indispensable qu'une forme de compensation financière puisse être trouvée au profit des départements. Même si une période transitoire a été aménagée pour permettre aux départements de faire face à leurs nouvelles obligations en matière de formation, l'ADF estime que les nouvelles charges entraînées par la réforme doivent être, au moins en partie, financées par l'Etat.

B. La formation des assistants familiaux

Comme pour les assistants maternels, l'article 9 de la loi pose le principe d'une formation initiale et d'une formation continue pour les assistants familiaux, qui est organisée par l'employeur selon des modalités fixées par décret et insère un article L. 421-15 dans le code de l'action sociale et des familles définissant les obligations de l'employeur et renvoyant au décret le soin de définir, la durée, le contenu pédagogique et les critères nationaux de validation de cette formation.

Le décret n°2005-1772 du 30 décembre 2005 relatif à la formation des assistants familiaux et instituant le diplôme d'État d'assistant familial comporte trois parties :

1. La définition du stage préparatoire à l'accueil de l'enfant

Il définit d'abord le stage préparatoire à l'accueil de l'enfant, qui est obligatoire pour tout assistant familial et doit être organisé par l'employeur dans les deux mois précédent l'accueil du premier enfant au titre du premier contrat de travail suivant l'obtention de l'agrément. La durée de ce stage est fixée à soixante heures. Au début de ce stage, un référent professionnel est désigné pour chaque assistant familial concerné et il aura pour mission de l'accompagner pendant tout le parcours de formation, c'est-à-dire pour le stage préparatoire et aussi durant la deuxième partie de la formation qui doit s'effectuer dans les trois ans suivant le premier contrat de travail. Ce référent professionnel a été créé par le décret pour accompagner les nouveaux assistants familiaux dans l'acquisition d'une véritable compétence professionnelle mais aussi pour jouer un rôle de tutorat dans des domaines non strictement professionnels. C'est pourquoi le décret précise que le référent professionnel ne doit pas être en position d'exercer professionnellement le suivi d'enfants confiés à l'assistant familial. L'objectif ainsi recherché est de garantir l'indépendance du référent dont la mission première est d'aider l'insertion professionnelle du stagiaire et d'éviter qu'il puisse être amené à sanctionner la pratique professionnelle de la personne qu'il a contribué à former.

 

2. La formation adaptée aux besoins spécifiques des enfants accueillis

La deuxième partie de la formation, intitulée "formation adaptée aux besoins spécifiques des enfants accueillis", doit être effectuée dans le délai de trois ans après le premier contrat de travail et est dispensée en utilisant les compétences acquises au cours de cette première expérience professionnelle. Le but recherché n'est donc pas l'acquisition de connaissances théoriques nouvelles mais plutôt de réfléchir à partir d'expériences concrètes sur les difficultés de ce métier. La durée prévue pour cette formation est de 240 heures et elle est dispensée en alternance et organisée sur une amplitude de 18 à 24 mois.

A l'issue de cette deuxième partie de la formation, le stagiaire peut se présenter aux épreuves permettant d'obtenir le diplôme d'Etat d'assistant familial dont les caractéristiques sont définies dans la troisième partie de ce décret, complété par les dispositions de l'arrêté du 14 mars 2006 relatif au diplôme d'Etat d'assistant familial.

Le décret prévoit que les assistants familiaux titulaires d'un diplôme d'auxiliaire de puériculture, d'éducateur de jeunes enfants, d'éducateur spécialisé ou de puériculteur sont dispensés de l'obligation de suivre le deuxième volet de la formation obligatoire.

 

3. La création du diplôme d'Etat d'assistant familial

Le décret complète la liste des diplômes professionnels d'intervention sociale en créant le diplôme d'Etat d'assistant familial (art D.451-100 à D.451-103 du code de l'action sociale et des familles).

Le décret précise d'abord que le diplôme d'Etat d'assistant familial atteste des compétences nécessaires pour accueillir de manière permanente à son domicile et dans sa famille des mineurs ou des jeunes majeurs. Il est structuré en domaines de compétences et peut être obtenu par la voie de la formation ou, en tout ou partie, par la validation des acquis de l'expérience (VAE). Le diplôme d'Etat d'assistant familial est délivré par le représentant de l'Etat dans la région.

La formation préparant à ce diplôme porte sur trois thèmes :

• accueil et intégration de l'enfant ou de l'adolescent dans sa famille d'accueil ;
• accompagnement éducatif de l'enfant ou de l'adolescent ;
• communication professionnelle.

Chacun de ces thèmes d'enseignement fait l'objet d'une épreuve permettant de vérifier que le stagiaire a acquis certaines connaissances et a mené des travaux de réflexion personnelle durant la formation. L'arrêté du 14 mars 2006 précité précise les modalités d'organisation des épreuves du diplôme et les conditions de validation des acquis de l'expérience. Cet arrêté prévoit aussi la possibilité de fractionner les épreuves pour l'obtention du diplôme mais exige que les trois épreuves correspondant aux trois thèmes de formation soient validées dans un délai de cinq ans à compter de la date de validation de la première épreuve.

Selon les informations communiquées à la rapporteure, le diplôme d'Etat d'assistant familial sera homologué comme un diplôme de niveau 5 et inscrit au répertoire national des certifications professionnelles.

La rapporteure approuve le choix qui a été fait de rendre obligatoire la formation pour l'exercice du métier d'assistant familial sans imposer à ces professionnels de présenter le diplôme d'Etat et a fortiori de le réussir. En effet, la formation sera un gage de professionnalisation de cette fonction mais il faut éviter de faire de l'obtention du diplôme une condition nécessaire à l'exercice de ce métier car certaines personnes présentant toutes les qualités humaines pour remplir cette mission risquent de rencontrer des difficultés pour satisfaire totalement aux épreuves écrites du diplôme.

III.- Les mesures d'application réglementaires en préparation

A. La participation des particuliers employeurs à la commission départementale d'accueil des jeunes enfants

L'article 3 de la loi précise les missions de la commission départementale de l'accueil des jeunes enfants en prévoyant qu'elle jouera désormais un rôle d'information des postulants à la profession d'assistant maternel et de suivi de la pratique professionnelle de ceux qui ont été agréés.

Aux termes de l'article L. 214-5 du code de l'action sociale et des familles, la commission départementale de l'accueil des jeunes enfants est une "instance de réflexion, de conseil, de proposition et de suivi concernant toutes les questions relatives à l'organisation, au fonctionnement et au développement des modes d'accueil des jeunes enfants et à la politique générale conduite en faveur des jeunes enfants dans le département".

Elle est présidée par le président du conseil général, secondé par la CAF, et comprend des représentants des collectivités territoriales, des services de l'Etat, des CAF, des associations familiales, des gestionnaires des structures d'accueil, des professionnels du secteur de la petite enfance, ainsi que des représentants d'usagers des modes d'accueil.

Le paragraphe I de l'article 3 modifie l'article L. 214-5 pour préciser que des représentants des particuliers employeurs siégeront au sein de cette commission, afin d'associer les familles employeurs à la définition d'une politique d'accueil des jeunes enfants.

Selon les informations communiquées à la rapporteure, un décret en préparation, relatif à la mise en application de la disposition de la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi qui a institué un accès privilégié aux modes de garde collectifs pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux, comporterait également un article modifiant la composition de la commission départementale d'accueil des jeunes enfants, qui comprendra un représentant des particuliers employeurs d'assistants maternels et de gardes d'enfants au domicile parental. La rédaction de ce décret est aujourd'hui finalisée et fait l'objet de consultations interministérielles. Le texte devrait être soumis prochainement à la consultation de l'ADF, de l'AMF et de la CNAF et sa publication devrait intervenir fin juin 2006.

Le paragraphe II de cet article introduit dans le code de l'action sociale et des familles un nouvel article L. 214-6 attribuant à cette commission plusieurs missions pour encadrer la profession d'assistant maternel. Elle a désormais des prérogatives pour déterminer :

• les modalités d'information des candidats potentiels au métier d'assistant maternel, en lien avec l'Agence nationale pour l'emploi ;
• les modalités d'accompagnement professionnel des assistants maternels agréés et de leur information sur leurs droits et leurs obligations.

Jusqu'ici les services départementaux de la PMI se bornaient à procéder à des contrôles ponctuels sur la qualité de la pratique professionnelle des assistants maternels mais aucune mesure d'accompagnement des assistants maternels n'était obligatoire. Néanmoins, certains départements ont mis en place, en coopération avec les RAM, des actions visant à aider les assistants maternels dans leur réflexion et la résolution des difficultés auxquelles ils sont confrontés.

Les professionnels rencontrés par la rapporteure ont insisté sur l'importance d'un suivi et d'un soutien pour trouver auprès d'une équipe pluridisciplinaire des éléments de réponse ou pour connaître des retours d'expérience sur des problèmes délicats rencontrés dans l'exercice de leur fonction.

C'est pourquoi le texte précité emploie à dessein le terme "accompagnement" pour le différencier de la fonction de contrôle exercé par les services de la PMI. Il convient en effet de garder à l'esprit que le mode d'exercice à domicile de cette profession conduit les assistants maternels à être souvent très isolés, sans pouvoir bénéficier de conseils d'autres professionnels de la petite enfance lorsqu'une difficulté survient.

Les services du ministère considèrent que le paragraphe II de cet article ne nécessite pas de texte réglementaire d'application, chaque commission départementale de l'accueil des jeunes enfants devant définir comment elle entend remplir les nouvelles missions qui lui ont été attribuées par la loi.

La rapporteure insiste aussi sur la nécessité d'améliorer l'information des assistants maternels sur leurs droits et obligations, qui est actuellement dispensée par les services du ministère du travail pour le droit du travail, l'URSSAF, la CPAM, la CAF, l'IRCEM pour la protection sociale et, enfin, le service de PMI pour tout ce qui se rapporte à la sécurité de l'enfant. D'autres acteurs, tels que les RAM, les services municipaux de la petite enfance, les associations ou les syndicats d'assistants maternels et les organisations syndicales nationales peuvent également apporter volontairement une information globale sur ces questions, mais leurs actions sont très inégales selon les départements.

Cette situation devrait s'améliorer si la commission remplit pleinement sa mission départementale en incitant ces différentes institutions à coordonner leurs actions d'information, afin que tous les assistants maternels puissent bénéficier d'une information fiable et d'une qualité équivalente sur l'ensemble du territoire national.

Créées par la loi du 2 janvier 2002, les commissions départementales de l'accueil des jeunes enfants sont loin d'être une réalité opérationnelle sur l'ensemble du territoire car de nombreux départements ne les ont pas encore mis en place. A l'occasion de la mise en œuvre de la réforme des assistants maternels, la rapporteure souhaiterait connaître le nombre de départements dans lesquels ces commissions sont opérationnelles.

B. L'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux

Le ministère délégué à la famille a décidé de regrouper dans deux décrets (un décret en Conseil d'Etat et un décret simple) les mesures d'application nécessaires pour la mise en œuvre des articles 7 et 8 de la loi relatifs à l'agrément des deux catégories de professionnels et au contrôle de leurs conditions d'exercice.

Les deux décrets ont été préparés simultanément et ont fait l'objet de longues négociations entre la direction générale de l'action sociale, le ministère de l'intérieur et l'Assemblée des départements de France. Les organisations professionnelles représentants les employeurs ainsi que les salariés ont également été étroitement associés à la rédaction de ces textes qui sont aujourd'hui finalisés s'agissant du décret en Conseil d'Etat et du décret simple, les autres textes réglementaires ou les "référentiels métiers" étant encore en cours d'élaboration.

Selon les informations communiquées à la rapporteure, le projet de décret en Conseil d'Etat vient d'être transmis à la haute assemblée, même si les instances de l'ADF n'ont pu faire connaître leur position officielle avant cette date car les pourparlers antérieurs ont permis de tenir compte des remarques techniques de l'ADF et il semble indispensable d'aboutir au plus vite à la parution de ces deux décrets qui conditionnent largement la mise en application effective de la réforme.

Les deux projets de décrets devraient préciser les conditions requises pour obtenir un agrément au titre de la profession d'assistant maternel ou d'assistant familial, indiquer comment doit se dérouler la procédure d'instruction de l'agrément et définir les modalités de contrôle auxquels sont soumis ces professionnels.

1. L'harmonisation de la procédure d'agrément sur l'ensemble du territoire national

Cherchant à harmoniser les pratiques des départements quant aux exigences requises pour exercer le métier d'assistant familial ou maternel, l'alinéa 5 de l'article 7 de la loi prévoit que "les critères nationaux d'agrément sont définis par décret en Conseil d'Etat" mais ce même alinéa prévoit que "le président du conseil général peut, par décision motivée et à titre dérogatoire, adapter les critères d'agrément pour répondre à des besoins spécifiques". Cette rédaction est la traduction d'un compromis entre la position des députés qui étaient attachés à l'idée d'harmoniser les critères d'agrément pour éviter les disparités territoriales et les sénateurs plus soucieux de préserver le pouvoir d'appréciation des présidents de conseils généraux qui doivent évaluer les conditions d'agrément en tenant compte des spécificités locales (les conditions de logement notamment).

Le quatrième alinéa de l'article 7 a confirmé la nécessité d'un agrément préalable pour exercer ces professions, agrément qui relève de la compétence du Président du conseil général (instruction menée par le service de la protection maternelle et infantile).

Le huitième alinéa de l'article 7 définit des conditions communes aux deux professions pour obtenir l'agrément en reprenant des critères applicables avant la réforme mais en rajoutant d'autres exigences. Ainsi, les conditions d'accueil offertes par les professionnels doivent garantir « la sécurité, la santé et l'épanouissement des mineurs et majeurs de moins de vingt et un ans accueillis », ce qui correspond aux critères traditionnels mais le professionnel doit aussi démontrer des "aptitudes éducatives" (art. L. 421-3 du CASF). Parmi les nouvelles exigences demandées au candidat à l'agrément figurent la maîtrise du français oral et l'obligation de fournir un extrait de casier judiciaire n° 3 pour tous les majeurs vivant habituellement au domicile du demandeur pour s'assurer que la famille d'accueil présente toutes les garanties de moralité et pourra offrir un environnement sécurisant à l'enfant.

Pour la rédaction du décret en Conseil d'Etat relatif à l'agrément, la direction générale de l'action sociale (DGAS) a dû trouver un équilibre entre la nécessité d'énoncer des critères d'agrément suffisamment précis et spécifiques à chacune des professions pour permettre une véritable harmonisation de ces critères au plan national tout en évitant de rigidifier la procédure d'agrément en énonçant une liste de critères obligatoires qui ne laisserait plus aucune marge d'appréciation aux services de PMI chargés de l'instruction des dossiers d'agrément.

Il a donc été décidé que les critères énoncés dans le décret seraient suffisamment généraux pour permettre aux services de PMI d'apprécier concrètement si l'accueil de l'enfant serait de qualité. Concernant les assistants maternels, le projet de décret prévoit, par exemple, plusieurs dispositions relatives à la sécurité du logement :

• l'habitation doit comporter suffisamment d'espace et présenter des conditions de salubrité, de confort et d'hygiène et de sécurité permettant d'accueillir de jeunes enfants mais aussi de garantir leur santé, leur bien-être et leur sécurité ;
• le candidat doit être capable d'identifier les dangers potentiels de son habitation pour les jeunes enfants et doit prévoir les aménagements nécessaires pour prévenir les risques d'accidents ;
• le candidat doit disposer de moyens de communication lui permettant de faire face aux situations d'urgence.

Ces conditions générales étant posées le ministère n'envisage pas de préciser par voie réglementaire des normes spécifiques d'équipement du logement ou de poser des interdits particuliers comme, par exemple, l'interdiction d'avoir un animal domestique ou une piscine. Il reviendra au service de la PMI d'apprécier au cas par cas si tel environnement présente des risques incompatibles avec l'accueil de très jeunes enfants.

En complément du décret, la DGAS a élaboré deux référentiels nationaux d'évaluation concernant l'un le métier d'assistant maternel, l'autre celui d'assistant familial. Ces référentiels en cours d'élaboration au sein de deux groupes de travail associant des professionnels des services de PMI, des services de l'ASE et des fonctionnaires de la DGAS préciseront les étapes de la procédure d'agrément, les critères d'agrément et le contenu des décisions d'agrément. L'objectif est de préparer un document de référence qui exprime le consensus du milieu professionnel sur ce qui paraît devoir être exigé du candidat à l'agrément.

Il était initialement envisagé que ces référentiels soient publiés sous la forme d'arrêtés ministériels, mais il a finalement été décidé de ne pas leur donner de statut réglementaire et d'en faire des documents de référence validés et diffusés par l'ADF.

2. La procédure d'instruction de la demande d'agrément

Pour répondre à une critique très souvent formulée par les professionnels, qui se plaignaient du caractère quasiment inquisitorial de l'enquête sociale menée par les services de PMI pour instruire la demande d'agrément, le neuvième alinéa de l'article 7 précise qu' "un arrêté du ministre chargé de la famille fixe la composition du dossier de demande d'agrément ainsi que le contenu du formulaire de demande qui, seul, peut être exigé à ce titre".

Ce texte réglementaire n'a pas encore été publié mais sa rédaction a été finalisée. Il est actuellement soumis pour consultation à l'ADF et aux organisations professionnelles.

Par ailleurs, plusieurs dispositions des décrets relatifs à l'agrément cherchent à encadrer la procédure d'agrément pour éviter les risques d'atteinte à la vie privée mais aussi pour permettre aux candidats à l'agrément d'être correctement informés sur les exigences et les contraintes de ces deux métiers.

Le projet de décret en Conseil d'Etat comporte ainsi des dispositions relatives à l'obligation pour le département d'organiser des réunions d'information sur le métier d'assistant maternel en vertu des dispositions de l'article L. 2112-2 (7°) du code de la santé publique (3° de l'article 13 de la loi).

L'expérience des départements qui les ont mises en place a montré l'intérêt et l'efficacité de ces réunions pour une première sélection par les candidats eux-mêmes, les informations apportées tant par les services de PMI que par des assistants maternels pouvant conduire les candidats à l'agrément à prendre conscience que l'agrément et/ou l'exercice du métier comportent des exigences auxquelles ils ne peuvent ou ne veulent a priori pas satisfaire. L'organisation préalable de ces réunions permet ainsi aux services des départements de concentrer leurs moyens et leurs investigations sur les candidatures les plus sérieuses.

Le décret précise que ces réunions doivent être organisées de concert avec les commissions départementales de l'accueil des jeunes enfants, auxquelles a été attribuée une nouvelle mission d'information des candidats potentiels au métier d'assistant maternel par l'article 3 de la loi et les RAM.

Des dispositions similaires sont prévus pour les assistants familiaux.

Le projet de décret en Conseil d'Etat précise aussi que l'instruction de l'agrément comporte obligatoirement : un ou des entretiens avec le candidat, associant le cas échéant les membres de sa famille résidant à son domicile ; une ou des visites au domicile du candidat.

Ces précisions permettront de répondre aux critiques formulées par les professionnels selon lesquels les services de PMI ne donnent pas toujours aux candidats la possibilité de défendre leur candidature, certains dossiers étant rejetés sans que les candidats aient pu s'entretenir avec les agents de la PMI chargés de l'évaluation des demandes.

Concernant les délais d'instruction des demandes d'agrément, le projet de décret précisera les règles posées par l'article 8. S'agissant d'une demande d'agrément pour un assistant maternel, la décision du président du conseil général doit être notifiée dans un délai de trois mois à compter de cette demande. A défaut de notification d'une décision dans ce délai, l'agrément est réputé acquis.

Quant aux assistants familiaux, le délai d'instruction des demandes d'agrément d'assistant familial a été ramené de six à quatre mois, dans le souci d'alléger une procédure en partie redondante avec la procédure d'embauche effectuée par les services de placement familial départementaux ou privés. Toutefois, ce délai peut être prolongé de deux mois suite à une décision motivée du président du conseil général.

Concernant le contenu de la décision d'agrément, le décret simple devrait préciser les possibilités de dérogation portant sur le nombre de mineurs que l'assistant maternel ou l'assistant familial est autorisé à accueillir.

En effet, le douzième alinéa de l'article 7 (art. L. 421-4 du CASF) limite à trois, y compris le ou les enfants de moins de trois ans de l'assistant maternel, le nombre d'enfants pouvant être accueillis simultanément dans la limite de six au total. Toutefois, le président du conseil général peut, si les conditions d'accueil le permettent et à titre dérogatoire, autoriser l'accueil d'un nombre supérieur d'enfants pour répondre à des besoins spécifiques.

L'objectif est, s'agissant des assistants maternels, de prendre en compte les aléas de la vie professionnelle des familles et de faciliter les périodes d'adaptation de nouveaux enfants à accueillir. Pour les deux métiers, il s'agit de permettre facilement les remplacements d'assistants maternels ou d'assistants familiaux entre eux, lorsque les uns ou les autres sont rendus indisponibles du fait de congés divers, et de permettre ainsi d'assurer la continuité du service, de l'accueil des enfants et de la réponse aux besoins des familles. Ces pratiques seront subordonnées à l'accord préalable du président du conseil général ou à son information en cas d'urgence.

Le décret simple devrait aussi préciser la durée de validité de l'agrément qui devrait être fixé à cinq ans pour le premier agrément, à dix ans pour les assistants maternels des crèches familiales ayant obtenu la validation de leur formation obligatoire et être sans limitation de durée pour les assistants familiaux ayant obtenu le diplôme d'assistant familial. En revanche, les assistants maternels travaillant pour des particuliers devront faire renouveler leur agrément tous les cinq ans.

3. Le contrôle de la pratique professionnelle des assistants maternels et des assistants familiaux

Le contrôle de la pratique professionnelle des assistants maternels et des assistants familiaux constitue sans nul doute le point le plus délicat de la réforme de ces professions. La rapporteure a recueilli de nombreux témoignages de la part de professionnels en activité qui déploraient l'absence de suivi de la pratique professionnelle, les assistants maternels regrettant de ne disposer d'aucun interlocuteur compétent pour évoquer des difficultés rencontrées dans l'exercice de leur métier. Quant au contrôle administratif du respect de la décision d'agrément, force est de constater qu'il a été jusqu'ici assez lacunaire, les départements n'étant pas en mesure de contrôler concrètement les conditions d'exercice des professionnels, les visites à domicile n'étant que très rarement effectuées de manière inopinée.

C'est pourquoi la rapporteure s'est attachée à faire adopter l'article 12 de la loi qui instaure un suivi des pratiques professionnelles pour les assistants maternels comme pour les assistants familiaux en prévoyant que l'avis d'un professionnel expérimenté (expérience professionnelle d'au moins dix ans), mais qui n'est plus en activité, peut être sollicité par le service de PMI ou par la personne morale employeur pour les assistants familiaux.

Il est important que le ministre précise la manière dont le ministère entend inciter les départements et les employeurs à recourir à l'expertise d'un professionnel expérimenté. La qualité de l'accueil des enfants suppose que les professionnels concernés puissent disposer de "personnes ressources" auprès desquelles elles puissent trouver appui pour faire face à des difficultés dans l'exercice de leur métier.

Il semble que le décret en Conseil d'Etat relatif à l'agrément comporte des dispositions visant essentiellement à renforcer le contrôle administratif des assistants maternels en prévoyant de nouvelles obligations de déclaration des assistants maternels auprès des services de PMI. En revanche, l'accompagnement et le suivi plus qualitatif de la pratique professionnelle des assistants maternels paraît être passé sous silence.

En application du treizième alinéa de l'article 7 (art. L. 421-4 du CASF), qui prévoit que les modalités du contrôle auquel sont soumis les assistants maternels sont définies par décret en Conseil d'Etat, le projet de décret relatif à l'agrément prévoit que les assistants maternels comme les assistants familiaux ont obligation d'informer le département de tout changement concernant leur situation familiale, les agréments dont elles disposent et les majeurs résidant à leur domicile, informations figurant dans le formulaire de demande d'agrément. Ces changements peuvent en effet être de nature à modifier les conditions d'accueil et à remettre en cause l'agrément, totalement ou partiellement.

Le décret devrait aussi préciser que le professionnel doit communiquer au département :

• les noms et coordonnées des familles pour lesquelles le professionnel travaille, de manière à permettre aux services de PMI d'établir de manière systématique ou ponctuelle, un lien avec les parents, afin par exemple de les informer sur les missions de la PMI et sur leurs droits et obligations en tant qu'employeur ;
• les noms des enfants ayant cessé définitivement d'être gardés, cette information, combinée avec l'information sur les arrivées d'enfant, devant permettre d'assurer un premier contrôle du respect de l'agrément ;
• une information sur sa disponibilité, suivant des modalités à définir par le conseil général lui-même, afin de permettre aux départements, dans un contexte où 70 % seulement des assistants maternels agréés accueillent effectivement des enfants et où les familles n'ont souvent comme seule information qu'une liste d'assistants maternels sans indication de leur disponibilité, de mieux connaître l'offre d'accueil réelle et les disponibilités sur leur territoire.

Le projet de décret prévoit aussi, pour les assistants maternels, une obligation de tenir et de mettre à disposition des services des départements chargés de les contrôler des documents relatifs à leur activité prévisionnelle et à leur activité effective. Ces documents, généralement déjà utilisés par les assistants maternels à des fins d'organisation de leur travail, permettront aux départements de vérifier le respect de l'agrément, dont le contrôle est devenu plus complexe depuis les dispositions de la loi du 2 janvier 2004 qui ont prévu un agrément autorisant l'accueil d'un nombre maximum d'enfants simultanément, alors que précédemment l'agrément ne portait que sur un nombre d'enfants strictement défini.

C. Les dispositions du code du travail applicables aux assistants maternels et aux assistants familiaux

Un unique décret doit être publié en application de l'essentiel des articles de la loi relatifs au droit du travail. Un projet de décret a été transmis par les services du ministère délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille à la rapporteure. Selon les informations transmises par ces services, le décret devrait être publié au cours de la semaine du lundi 8 mai 2006.

Une circulaire devrait, dans un deuxième temps, venir commenter l'ensemble de ces nouvelles règles.

Il convient cependant de garder à l'esprit la conclusion, avant même l'adoption définitive de la loi, d'une convention collective nationale de travail des assistants maternels du particulier employeur, le 1er juillet 2004. Cette convention a été étendue par arrêté ministériel en date du 17 décembre 2004. Conformément à son intitulé, cette convention a un champ d'application plus étroit que le présent texte, ne s'appliquant qu'aux rapports entre les assistants maternels et leurs employeurs particuliers. Cependant, elle traite de nombreuses questions de droit du travail que l'on retrouve dans la loi.

Chronologiquement, il ne s'agit pas à proprement parler de l'application de la loi. Mais en pratique, la question de l'articulation entre cette convention et la loi peut se poser. Le plus souvent, les dispositions de la convention et de la loi sont de même portée : dans ces cas, la loi et le décret recouvrent les dispositions de la convention et le présent rapport ne reviendra donc pas sur ces dernières. En revanche, il sera fait mention des quelques cas où des divergences entre les différents textes seraient susceptibles d'apparaître.

L'article 18 de la loi donne compétence aux conseils de prud'hommes (et non plus au tribunal d'instance comme cela était le cas pour les litiges opposant les assistants maternels à leur employeur particulier) pour connaître des différends pouvant s'élever, à l'occasion du contrat de travail, entre les assistants maternels ou familiaux et les particuliers ou les personnes morales de droit privé.

Cet article rend nécessaire une modification réglementaire : il s'agit de la suppression du 3 de l'article R. 321-6 du code de l'organisation judiciaire, aux termes duquel le tribunal d'instance est compétent pour connaître "des contestations entre les nourrices ou les personnes et établissements prenant des enfants en garde ou en pension et ceux qui les leur confient". Cette modification exige un décret en Conseil d'Etat qui n'a pas été pris à ce jour.

L'article 20 de la loi procède à une rédaction globale d'un nouvel article L. 773-5 du code du travail, qui renvoie à un décret le soin de définir les éléments et le montant minimal des indemnités et fournitures destinées à l'entretien de l'enfant.

L'article L. 773-5 précise, s'agissant des assistants maternels, que les éléments et le montant minimal des indemnités et fournitures d'entretien sont fixés en fonction de la durée d'accueil effective de l'enfant (autrement dit, l'article retient le principe d'une proratisation). En outre, ces indemnités et fournitures ne sont pas remises en cas d'absence de l'enfant. S'agissant des assistants familiaux, l'article dispose que les indemnités et fournitures sont dues pour toute journée d'accueil commencée.

Le projet de décret transmis à la rapporteure insère dans le code du travail deux nouveaux articles. L'article D. 773-1-1 précise ce que recouvrent les indemnités d'entretien pour les enfants accueillis par un assistant maternel (les matériels et les produits de couchage, de puériculture, de jeux et d'activités destinés à l'enfant - à l'exception des couches, qui sont fournies par les parents de l'enfant - ou les frais engagés par l'assistant maternel à ce titre ; la part afférente aux frais généraux du logement de l'assistant maternel). Il fixe un plancher pour le montant de l'indemnité d'entretien, égal à 85 % du salaire minimum garanti, par enfant et pour une journée de neuf heures. Le décret reprend aussi à son compte le principe de la proratisation en disposant que le montant est calculé en fonction de la durée effective d'accueil quotidien.

S'agissant des assistants familiaux, le nouvel article D. 773-1-2 du code du travail précise que ces indemnités et fournitures couvrent les frais engagés par l'assistant familial pour la nourriture, l'hébergement, l'hygiène corporelle, les loisirs familiaux et les déplacements de proximité liés à la vie quotidienne de l'enfant, à l'exception des frais d'habillement, d'argent de poche, d'activités culturelles ou sportives spécifiques, de vacances ainsi que des fournitures scolaires, pris en charge au titre du projet individualisé pour l'enfant. Le montant des indemnités et fournitures ne peut être inférieur à 3,5 fois le salaire minimum garanti ; il peut être modulé en fonction de l'âge de l'enfant.

La question de la proratisation est l'une de celles qui fait l'objet d'une divergence entre la loi et le décret d'une part, et la convention collective des assistants maternels du particulier d'employeur d'autre part. En effet, le texte de la convention n'étant pas très clair sur ce point, il se pourrait qu'il puisse être interprété comme interdisant la pratique de la proratisation, ce qui reviendrait à attribuer les indemnités d'entretien dans leur intégralité dès lors que la journée d'accueil a commencé. Une commission d'interprétation de la convention collective doit être saisie de cette question et permettre de lever cette incertitude.

Cet article 20 contient une autre disposition, sans lien avec la première, précisant que l'assistant maternel ou familial (qui a été embauché) est rémunéré par son employeur pendant son temps de formation : ce principe prévalait déjà antérieurement à la loi mais une nouvelle rédaction était requise pour tenir compte des nouvelles modalités de la formation. Cette dernière mesure n'exige pas de texte réglementaire particulier pour être applicable.

L'article 21 de la loi rétablit dans le code du travail un article L. 773-7 renvoyant expressément à un décret le soin de définir les mentions du contrat de travail des assistants maternels.

Le nouvel article L. 773-7 impose toutefois, dans le décret, la référence à la décision d'agrément délivré par le président du conseil général ainsi qu'à la garantie d'assurance souscrite par les intéressés ou le cas échéant par leur employeur. Il prévoit dans le même temps la possibilité pour un accord collectif de travail de compléter ou d'adapter ces dispositions.

Le projet de décret insère en conséquence un nouvel article D. 773-1-3 dans le code du travail, qui dresse une liste (non exhaustive) des mentions devant figurer dans le contrat de travail de l'assistant maternel, répertoriées de manière extrêmement détaillée, comprenant, outre les mentions rendues obligatoires par la loi - pour ne relever ici que quelques exemples -, le nom des parties au contrat, la qualité d'assistant maternel du salarié ou encore la mention du lieu de travail (adresse du domicile de l'assistant maternel).

L'article 22 de la loi procède à une modification du nouvel article L. 773-8 du code du travail afin de substituer à la rémunération au jour des assistants maternels une rémunération à l'heure.

Cet article L. 773-8 prévoit que, sans préjudice des indemnités et fournitures d'entretien, les assistants maternels perçoivent une rémunération dont le montant minimal, par enfant présent et par heure, est déterminé par décret en référence au salaire minimum de croissance.

Jusqu'ici, depuis le décret n° 92-1245 du 27 novembre 1992, l'article D. 773-1-1 du code du travail fixait ce montant minimal à 2,25 fois le montant du salaire minimum de croissance par enfant et par jour, pour une durée d'accueil égale ou supérieure à huit heures.

Cet article étant abrogé par le projet de décret, celui-ci y substitue un nouvel article D. 773-1-4 selon lequel, compte non tenu des indemnités et des fournitures destinées à l'entretien des enfants, la rémunération des assistants maternels ne peut être inférieure à 0,281 fois le montant du salaire minimum de croissance par enfant et par heure d'accueil. Il précise en outre que les heures travaillées au-delà de 45 heures hebdomadaires donnent lieu à une majoration de rémunération dont le taux est fixé par une convention ou un accord de branche étendu, une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement, ou à défaut par accord entre l'assistant maternel et son ou ses employeurs.

L'article L. 773-3 du code du travail prévoit aussi qu'un accord collectif de travail (ou, à défaut, le contrat de travail) peut définir les modalités de fixation d'une rémunération mensuelle indépendante des heures d'accueil réelles lorsque la répartition des heures d'accueil entre les mois de l'année de référence est inégale. Cette dernière disposition ne nécessite pas la publication d'un décret pour être mise en application.

L'article 23 de la loi concerne le régime de rémunération de l'assistant maternel en cas d'absence de l'enfant. Il prévoit que, dans les conditions et limites de la convention collective nationale des assistants maternels, l'assistant maternel bénéficie du maintien de sa rémunération, sauf dans deux cas : lorsque l'absence est due à l'assistant maternel ou est liée à une maladie de l'enfant attestée par un certificat médical - le montant minimal de l'indemnité compensatrice, dans ce dernier cas, devant être fixé par décret.

Le projet de décret insère un article D. 773-1-5 dans le code du travail, aux termes duquel l'indemnité compensatrice due à l'assistant maternel employé par une personne morale ne peut être inférieure à la moitié du salaire minimum.

Cette solution ne recouvre pas celle qui a été retenue par la convention collective des assistants maternels du particulier employeur, aux termes de laquelle les dix premiers jours d'absence dans l'année ne font l'objet d'aucune rémunération, mais qui prévoit qu'à compter du onzième jour, la rémunération est due en intégralité. Cette divergence implique un choix entre deux solutions (aucune ne pouvant dans l'absolu être considérée comme plus favorable pour l'assistant maternel que l'autre). Mais l'interprétation parfois évoquée selon laquelle les deux modes de rémunération seraient cumulables (50 % de la rémunération pour les dix premiers jours d'absence, 100 % ensuite) semble difficilement compatible avec l'esprit de ces dispositions. La future circulaire d'interprétation des différents textes pourra peut-être lever cette incertitude.

L'article 24 de la loi garantit aux assistants maternels le bénéfice d'un repos quotidien d'une durée minimale de onze heures consécutives. Il ouvre également la possibilité de déroger à cette règle dans des conditions prévues par décret (et sous réserve de respecter le droit à un repos compensateur ou à une indemnité).

Le projet de décret insère dans le code du travail un article D. 773-1-6 ouvrant la possibilité de déroger à ces dispositions afin d'assurer l'accueil d'un mineur sans interruption pendant deux ou plusieurs jours consécutifs, pour des motifs liés à l'indisponibilité du ou des parents du fait de leur travail ou de leur état de santé.

En outre, l'article 24 rétablit dans le code du travail un article L. 773-11 aux termes duquel l'assistant maternel ne peut être employé plus de six jours consécutifs. Le repos hebdomadaire de l'assistant maternel est d'une durée minimale de vingt-quatre heures auxquelles s'ajoutent les heures consécutives de repos quotidien.

Le même article précise que l'employeur ne peut demander à un assistant maternel de travailler plus de quarante-huit heures par semaine, cette durée étant calculée comme une moyenne sur une période de quatre mois, sans avoir obtenu l'accord de celui-ci et sans respecter des conditions que doivent définir un décret - cette durée pouvant, avec l'accord du salarié, être calculée comme une moyenne sur une période de douze mois, dans le respect d'un plafond annuel de 2 250 heures.

Le même projet de décret insère en outre dans le code du travail un article D. 773-1-7 selon lequel l'accord de l'assistant maternel pour travailler plus de quarante-huit heures par semaine est écrit. L'assistant maternel ne peut subir aucun préjudice du fait d'un éventuel refus. Ce même article précise notamment que l'inspection du travail peut refuser, pour des raisons de sécurité ou de santé des assistants maternels, la mise en œuvre de cette dérogation.

L'article 26 de la loi, relatif au régime des congés de l'assistant maternel, précise que les dates des congés sont fixées d'un commun accord avec l'employeur au plus tard le 1er mars de chaque année. A défaut d'accord, l'article dispose que l'assistant maternel qui a plusieurs employeurs fixe les dates de ses congés pour une durée et dans des conditions définies par décret - dans le cas où l'assistant maternel n'a qu'un employeur, les dates des congés sont fixés par l'employeur.

Le projet de décret prévoit, dans un nouvel article D. 773-1-8 inséré dans le code du travail, qu'en l'absence de l'accord sus-mentionné, l'assistant maternel relevant de la présente section qui a plusieurs employeurs peut fixer lui-même quatre semaines de ses congés pendant la période du 1er mai au 31 octobre de l'année et une semaine en hiver, à condition d'en prévenir ses employeurs au plus tard le 1er mars de l'année considérée.

L'article 30 de la loi précise qu'en cas de suspension de l'agrément, l'assistant maternel ou familial est suspendu de ses fonctions par l'employeur, pendant une période qui ne peut excéder quatre mois. Il est précisé que, pendant cette période, l'assistant maternel ou l'assistant familial bénéficie d'une indemnité compensatrice "qui ne peut être inférieure à un montant minimal fixé par décret".

Le projet de décret fixe le montant de cette indemnité compensatrice (dans un nouvel article D. 773-1-10) à un niveau qui ne peut être inférieur, pour les assistants maternels, à 33 fois le montant du salaire minimum de croissance par mois et pour les assistants familiaux au montant minimum, par mois, de la part correspondant à la fonction globale d'accueil.

En outre, aux termes de cet article 30, l'assistant maternel ou l'assistant familial suspendu de ses fonctions bénéficie alors, à sa demande, d'un accompagnement psychologique mis à sa disposition par l'employeur. Il est également prévu qu'en cas de retrait de l'agrément, l'employeur est tenu de procéder au licenciement, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Aucune disposition réglementaire n'est requise pour la mise en œuvre de ces deux dernières mesures.

L'article 32 de la loi insère dans le code du travail un article L. 773-25 établissant, au profit d'un assistant maternel employé par une personne morale de droit privé en attente de nouveaux enfants, une indemnité pendant une durée maximum de quatre mois. L'article renvoie à un décret le soin de définir le montant et les conditions de versement de l'indemnité.

Le projet de décret insère dans le code du travail un article D. 773-1-12 aux termes duquel le montant de l'indemnité ne peut être inférieur à 70 % de la rémunération antérieure au départ de l'enfant calculée sur la base du montant minimum prévu à l'article D. 773-1-4. La rémunération antérieure est calculée sur la base de la durée moyenne d'accueil de l'enfant au cours des six mois précédant son départ.

L'article L. 773-25 précise aussi que l'assistant maternel a droit à une indemnité pendant une même durée lorsque son contrat de travail est maintenu à l'issue d'une période de suspension.

Le même article D. 773-1-12 dispose que le montant de cette indemnité ne peut être inférieur à 70 % de la rémunération antérieure à la suspension de fonction calculée sur la base du montant minimum prévu à l'article D. 773-1-4. La rémunération antérieure est calculée sur la base de la durée moyenne d'accueil de ou des enfants accueillis au cours des six mois précédant la suspension de fonction.

Il convient de noter que le texte de l'article ne renvoyait pas expressément à un décret pour l'application de cette deuxième disposition, mais il était évidemment opportun, par parallélisme avec la première, de procéder à la fixation, par décret, de la définition du montant et des conditions de versement de l'indemnité dans ce deuxième cas également.

L'article 33 de la loi établit un nouvel article L. 773-26 dans le code du travail prévoyant que les assistants familiaux employés par des personnes morales de droit privé bénéficient d'une rémunération garantie correspondant à la durée mentionnée dans le contrat d'accueil, qui varie selon le caractère continu ou intermittent de l'accueil et selon le nombre d'enfants accueillis. Cet article renvoie à un décret le soin de déterminer "les éléments de cette rémunération et son montant minimal".

Le nouvel article D. 773-1-13 du code du travail, créé par le projet de décret, dispose que la rémunération d'un assistant familial accueillant un enfant de façon continue est constituée de deux parts : une part correspondant à la fonction globale d'accueil qui ne peut être inférieure à 50 fois le salaire minimum de croissance par mois ; une part correspondant à l'accueil de chaque enfant qui ne peut être inférieure à 70 fois le salaire minimum de croissance par mois et par enfant. Le même article dispose que lorsque l'enfant est accueilli de façon intermittente, la rémunération de l'assistant familial ne peut être inférieure, par enfant et par jour, à 4 fois le salaire minimum de croissance.

L'article 33 procède en outre à une rédaction nouvelle de l'article L. 773-27 du code du travail prévoyant que lorsque l'employeur n'a plus d'enfant à confier à un assistant familial, celui-ci a droit à une indemnité, "dont le montant minimal est déterminé par décret en référence au salaire minimum de croissance".

Le projet de décret a, à cet effet, introduit un article D. 773-1-14 dans le code du travail, en application duquel le montant de l'indemnité d'attente ne peut être inférieur, par jour, à 2,8 fois le salaire minimum de croissance. Il est précisé que lorsqu'un assistant familial accueille un enfant de façon intermittente pendant la période d'attente, celle-ci est prorogée du nombre de jours d'accueil effectués.

Enfin, cet article L. 773-27 précise que l'employeur qui n'a pas d'enfant à confier à un assistant familial pendant une durée de quatre mois consécutifs est tenu de recommencer à verser la totalité du salaire à l'issue de cette période s'il ne procède pas au licenciement de l'assistant familial fondé sur l'absence d'enfants à lui confier. Cette dernière disposition n'exige pas de texte réglementaire pour être applicable.

L'article 34 de la loi prévoit que, sous réserve de l'intérêt de l'enfant, l'employeur doit autoriser l'assistant familial qui en a effectué la demande écrite à se séparer simultanément de tous les enfants accueillis pendant une durée minimale de jours de congés annuels et une durée minimale de jours à répartir sur l'année, étant précisé que ces durées sont "définies par décret".

Le projet de décret insère dans le code du travail un article D. 773-1-15 aux termes duquel la durée minimale précitée est de 21 jours calendaires dont au minimum 12 jours consécutifs. La demande de l'assistant familial doit parvenir à son employeur au plus tard trois mois avant le premier jour de congé sollicité.

Par ailleurs, l'article 34 précise aussi que l'employeur ayant autorisé l'assistant familial à se séparer de tous les enfants accueillis pour la durée de ses congés payés organise les modalités de placement de ces enfants en leur garantissant un accueil temporaire de qualité pour permettre à l'assistant familial chez qui ils sont habituellement placés de faire valoir ses droits à congés. Cet ajout ne semble pas nécessiter de dispositions réglementaires pour son application.

Enfin, cet article 34 crée un nouveau dispositif de "reports de congés" (forme de compte épargne-temps), compte permettant d'accumuler des droits à congés rémunérés, par report des congés annuels.

Le nouvel article D. 773-1-15 précité précise que le nombre de jours de congés pouvant être reportés est de 14 par an au maximum.

L'article 35 de la loi insère dans le code du travail un nouvel article L. 773-29 aux termes duquel le contrat passé entre une personne morale de droit privé et l'assistant familial peut prévoir que l'exercice d'une autre activité professionnelle ne sera possible qu'avec l'accord de l'employeur, lorsque l'activité envisagée est compatible avec l'accueil du ou des enfants déjà confiés. L'article L. 773-29 précise que les modalités d'application de cette disposition sont fixées par décret.

Le projet de décret insère dans le code du travail un article D. 773-1-16 selon lequel lorsque un assistant familial envisage l'exercice d'une autre activité, il doit adresser sa demande à son employeur par lettre recommandée avec accusé de réception. La réponse de l'employeur doit être communiquée à l'assistant familial dans un délai d'un mois à compter de la date de réception de l'accusé de réception de la demande écrite de l'assistant familial. Le refus de l'employeur doit être motivé.

D. L'évaluation qualitative et quantitative de la loi

L'article 39 prévoit que le Gouvernement présentera au Parlement, au plus tard le 30 juin 2008, un rapport d'évaluation quantitative et qualitative de la loi, en s'appuyant sur les rapports transmis par les départements et la Caisse nationale d'allocations familiales, selon des modalités définies par décret.

D'après les informations communiquées à la rapporteure, la DGAS mène une réflexion sur les informations statistiques qu'il serait utile de recueillir pour procéder à un véritable bilan sur l'application de la loi et étudier dès la rédaction du décret la question de la faisabilité d'un traitement informatique de ces données au niveau national. Ce travail préalable n'étant pas aujourd'hui mené à terme, il n'est pas possible d'indiquer une date prévisible pour la parution de ce décret.

Travaux de la commission

En application de l'article 86, alinéa 8 du Règlement de l'Assemblée nationale, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné en présence de M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, le rapport de Mme Muriel Marland-Militello sur la mise en application de la loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux.

Un débat a suivi l'exposé de la rapporteure.

Mme Hélène Mignon a souligné qu'en effet les familles manquent d'information, en particulier pour qu'elles puissent prendre conscience des qualités professionnelles et donc de la formation qu'exige le métier d'assistant maternel. En effet, pendant des décennies tout s'est passé de gré à gré entre les familles et les assistants maternels de manière tout à fait informelle. Aujourd'hui, des règles strictes doivent être respectées, les parents demandent une plus grande qualité et les assistants maternels eux-mêmes veulent être mieux formés pour répondre à cette attente. Mais cette professionnalisation a un coût et les parents confrontés à des difficultés financières n'ont pas forcément compris la démarche d'autant que, du jour au lendemain, les plages horaires de garde ont été réduites tandis que les tarifs augmentaient.

Il convient donc effectivement que les parents soient bien informés, qu'on leur explique tout l'intérêt qu'ils ont à ce que les assistants maternels répondent à des critères stricts de moralité et de qualification professionnelle, afin qu'ils puissent offrir aux parents toutes garanties en matière de sécurité sanitaire et alimentaire. Les parents doivent prendre conscience qu'il s'agit d'un vrai métier et l'application de la convention collective en est le premier symbole.

Il faut par ailleurs insister sur le rôle important des relais assistants maternels (RAM), en particulier pour la socialisation des jeunes enfants.

M. Bernard Perrut, tout en rappelant la nécessité de faire le point sur l'application de cette loi, a souligné que celle-ci s'inscrit dans le cadre d'une politique familiale ambitieuse du gouvernement qui s'est traduite par le financement de nombreux équipements pour la garde des enfants ou par de nouvelles prestations familiales comme la PAJE ; il y a longtemps que l'on n'avait pas fait autant pour les familles, sans même parler des aides au logement, et cela doit être mis au crédit de la majorité.

La rapporteure a eu raison d'insister sur la formation : il est essentiel d'être bien formé pour dispenser des soins aux enfants car hélas les cas de maltraitance sont fréquents dans les urgences pédiatriques qui voient en particulier arriver beaucoup d'enfants "secoués" car les accueillants n'ont pas eu, avec les enfants dont ils ont la garde, les gestes adaptés. De ce point de vue, le décret d'avril 2006 qui double le temps de formation est une innovation majeure.

C'est également à juste titre que la rapporteure a relevé qu'un certain nombre de décrets n'ont pas encore été pris. On ne peut qu'inciter le ministre à mettre totalement en œuvre une loi très attendue par les assistants maternels et familiaux. Il convient, par ailleurs, de donner une information très claire aux familles sur leurs nouvelles obligations, notamment ce qui concerne le contrat écrit, les dispositions financières ou les dates de congé des assistants maternels.

Enfin, il faut rappeler que les RAM, qui jouent un rôle essentiel pour permettre des échanges d'expérience entre les assistants maternels et pour informer les parents, sont aujourd'hui essentiellement financés par les collectivités locales.

M. Pierre-Christophe Baguet a indiqué qu'il y a sur le terrain, en particulier chez les familles, une certaine confusion entre la loi et la convention collective. Il convient donc de préciser l'impact respectif de ces deux textes et les nouvelles obligations qui incombent aux familles. Les familles se posent aussi des questions concrètes sur les déclarations sociales et sur les rémunérations applicables. Lors du débat en séance publique, l'harmonisation des attestations d'emploi délivrées par le centre PAJE emploi avec les bulletins de paie avait aussi été évoquée ; a-t-on avancé dans cette direction ? S'agissant par ailleurs de l'accès prioritaire au logement social, il serait opportun que le ministre rappelle aux préfets qu'une priorité doit être accordée aux assistants maternels ayant obtenu l'agrément sous réserve de disposer d'une pièce supplémentaire.

En conclusion de son propos, M. Pierre-Christophe Baguet a indiqué qu'il s'apprêtait à adresser au ministre une question écrite sur les nouveaux critères appliqués par la CNAF pour sa participation au financement des investissements dans les communes pour les équipements d'accueil de la petite enfance. Il semble qu'on retienne désormais le taux d'équipement des communes, leur profil sociologique et le niveau de leurs ressources. Or il ne paraît pas très pédagogique de pénaliser ainsi, dans l'attribution des 30 millions d'euros annoncés, ceux qui ont déjà fait beaucoup d'efforts pour construire des crèches. Il conviendrait également de prendre en compte le taux d'emploi féminin, sauf à vouloir inciter les mères à rester au foyer... Le mode de calcul doit être équilibré et éviter les effets pervers.

Mme Cécile Gallez a insisté sur le problème, préoccupant pour certaines communes, des crèches familiales. Dirigées par une puéricultrice, ce qui offre une sécurité aux enfants et aux parents, elles sont aujourd'hui confrontées à des difficultés en raison de l'augmentation - tout à fait légitime car ils étaient sous-payés - des salaires des assistants maternels. En effet, les crèches familiales sont tenues d'appliquer un barème très bas afin de faciliter l'accès aux familles en difficulté, en particulier monoparentales. Mais cela a entraîné un doublement du déficit de ces structures et certaines communes, en particulier celles qui n'ont pas recours aux contrats petite enfance, ont dû fermer leurs crèches familiales. Il serait donc éminemment souhaitable de trouver une solution.

M. Alain Néri a jugé urgent que soient publiés les derniers décrets d'application d'une loi qui a connu un certain nombre de vicissitudes, même si l'on peut considérer que le report de son examen a favorisé un débat très riche en commission comme en séance publique.

S'il faut se féliciter que le décret sur la formation soit sorti, il conviendrait que celui sur le statut des assistants maternels soit également publié au plus vite, d'autant que les parents ne semblent pas encore convaincus qu'il s'agit d'un véritable métier qui suppose donc, outre des qualités morales et affectives, une vraie formation. Les familles, qui avaient en effet l'habitude de procéder de gré à gré, ne comprennent pas toujours très bien non plus les augmentations de salaires qui ont évidemment des répercussions sur leur budget, même s'il y a un certain nombre d'aides. Elles ont également du mal à comprendre les nouvelles règles applicables pour les congés, les absences et les indemnités d'entretien. Il faut apporter une réponse rapide, d'autant que les professionnels l'attendent également et que cela bénéficierait aussi aux enfants.

L'institutionnalisation des RAM marque, par ailleurs, un tournant historique. Si, au début, beaucoup d'assistants maternels les ont vus comme une contrainte, ils sont en train de comprendre que ces relais peuvent être un lieu de rencontre, d'aide, de perfectionnement et de mise en commun des expériences mais aussi qu'ils jouent un rôle important dans la socialisation des jeunes enfants.

L'augmentation indispensable du nombre d'heures de formation des assistants maternels et familiaux a des effets importants sur les budgets des conseils généraux. On peut donc se demander s'il y aura une aide de l'État et des CAF et si les régions participeront à l'effort de formation.

L'agrément est également une question importante. Il faut que les choses soient clairement précisées dans le décret s'agissant d'une responsabilité importante donnée aux conseils généraux. Il y va de la qualité de l'accueil des enfants.

La question du logement, évoquée par M. Pierre-Christophe Baguet, avait été longuement débattue en séance publique. Il convient en effet de donner des instructions aux préfets afin qu'une priorité soit donnée à l'amélioration des conditions d'hébergement des assistants maternels afin qu'ils puissent mieux exercer leur profession. Pour cette profession, le logement est un véritable outil de travail qui leur permet d'accueillir des enfants dans de bonnes conditions. Un coup de pouce serait donc le bienvenu.

Enfin, le problème des enfants scolarisés préoccupe grandement les assistants maternels. L'agrément devrait prendre en compte les enfants qui ne sont pas gardés à la journée mais uniquement en dehors du temps scolaire, d'autant que cela représente souvent un manque à gagner pour les professionnels. Il est souhaitable que les jeunes enfants ne soient pas contraints de rester à l'école et à la garderie de sept heures du matin à six heures du soir et d'effectuer ainsi des journées plus longues que celle de leurs parents. Il est donc bon qu'ils puissent quitter l'école un moment pour être accueillis dans une famille où ils se sentent bien. Il faudra se pencher sur cette question.

M. Claude Leteurtre a souligné que les RAM sont devenus extrêmement importants mais qu'au quotidien l'équilibre entre personnel départemental et assistants maternels est fragile, qu'il y a de dures compétitions et des conflits majeurs. Il faut pourtant mettre en avant ces relais, qui sont un lieu de soutien, d'écoute, de rencontre et d'information.

Si la question du logement est en effet importante, il faut toutefois s'intéresser de près à la motivation de ceux qui souhaitent devenir assistants maternels et introduire un peu de souplesse dans l'examen des dossiers d'agrément par les conseils généraux, afin qu'on n'en arrive pas à un profil psychologique unique et à des dossiers remplis à l'identique. Même si cela peut paraître paradoxal, il faudrait aussi renforcer les possibilités de suspension voir de retrait de l'agrément afin de disposer des moyens juridiques de faire face à toutes les situations à risque car on sait bien que, sur le terrain, il n'est pas facile de prendre des sanctions en cas de présomption d'abus sexuels.

Le président Jean-Michel Dubernard a souligné que la reconnaissance législative des RAM a rencontré un écho très favorable.

En réponse aux intervenants, M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a indiqué qu'il attache une importance toute particulière à ce texte qui, outre qu'il a été le premier qu'il a défendu dans l'hémicycle après sa prise de fonctions, s'inscrit, comme l'a justement rappelé M. Bernard Perrut, dans l'ensemble de la politique familiale menée par le gouvernement. Puis, il a apporté les précisions suivantes :

• La France est le pays d'Europe où l'activité professionnelle féminine est la plus importante, avec 80 % des 25/50 ans engagées dans la vie active, mais aussi celui, en dehors de l'Irlande, où le taux de natalité est le plus élevé, même s'il ne suffit pas tout à fait à assurer le renouvellement des générations. Il y a ainsi eu l'an dernier 805 000 naissances mais les couples affirment qu'ils aimeraient avoir plus enfants.

À l'évidence, l'emploi féminin n'est pas l'ennemi de la natalité, au contraire puisqu'il est plus facile d'élever des enfants avec deux revenus. La biactivité est donc un choix des Françaises et des Français et il faut la reconnaître. Cela suppose bien évidemment de promouvoir les modes de garde : peut-être est-ce parce qu'ils ne sont pas encore suffisamment montés en puissance que les parents hésitent encore à avoir davantage d'enfants. Bien sûr, la France dispose de l'école maternelle dès l'âge de trois ans, ce qui est unique en Europe, mais de réels progrès restent à faire en ce qui concerne l'accueil périscolaire et les modes de garde des enfants de moins de trois ans.

Pour cela, il faut des moyens et plusieurs des intervenants ont souligné que, s'il était légitime d'augmenter les salaires des assistants maternels, on devait se demander comment les familles pouvaient supporter cette augmentation. Il faut rappeler qu'en la matière la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) a radicalement changé les choses : les familles aux revenus moyens qui, avant sa création, percevaient 120 euros par mois en touchent désormais 260. D'ores et déjà, 205 000 familles de plus bénéficient de cette aide et il y en aura 250 000 à la fin de l'année. On peut donc parler d'un effort sans précédent de la branche famille pour solvabiliser les familles, effort intervenu avant l'augmentation des salaires des assistants maternels.

Parallèlement, il faut mettre les équipements et les moyens nécessaires pour que les familles trouvent un mode de garde. S'agissant des crèches, il faut souligner que 8 500 places ont été ouvertes l'an dernier et que 11 000 le seront cette année, contre 264 en 2000. C'est un effort énorme. De 2002 à 2008, avec la convention d'objectifs et de gestion mise en œuvre avec la CNAF, ce sont au total 72 000 places supplémentaires qui seront créées, soit une augmentation de 30 %, ce qui n'est pas si mal même s'il faut bien sûr continuer car, même si les assistants maternels restent le mode de garde préférée des Français, 40 % d'entre eux réclament plus de crèches.

Aujourd'hui, les assistants familiaux et maternels accueillent les deux tiers des enfants gardés. On compte 352 000 assistants maternels, qui ont la capacité d'accueillir 750 000 enfants, mais les besoins sont en augmentation et, selon le Commissariat général du plan, 62 000 personnes de plus seront nécessaires en dix ans, d'où l'intérêt de revaloriser ce métier, ce qui est l'objet de cette loi et de ses textes d'application. Le développement de la profession se heurtait à un certain nombre de blocages et il fallait à la fois la rendre plus attractive pour attirer de nouveaux professionnels et apporter plus de garanties et de sécurité aux familles pour leur donner envie de faire le choix de ce mode de garde, c'est l'objet du renforcement de la procédure d'agrément. Ce sont ces deux objectifs qui sont poursuivis dans l'application de la loi.

• La méthode qui a été suivie est celle de la concertation aussi bien avec les professionnels concernés, des groupes de travail ayant été créés en vue de l'élaboration de chacun des décrets, qu'avec les employeurs, notamment les départements, qui ont participé aux groupes de travail. L'ampleur de cette concertation peut parfois expliquer que la publication des décrets ait pris plus de temps que prévu. L'objectif était de trouver un juste équilibre entre les attentes des professionnels et celles des employeurs et de permettre l'harmonisation des pratiques entre les départements tout en leur laissant suffisamment de souplesse. Les décrets sont aujourd'hui bouclés, voire déjà publiés :
  • Le décret sur la formation des assistants familiaux est paru au Journal officiel du 31 décembre 2005.
  • Le décret sur la formation des assistants maternels a été publié le 22 avril 2006.
  • Le décret simple sur le droit du travail applicable aux assistants maternels et familiaux a été signé par tous les ministres concernés. Il a été transmis au secrétariat général du Gouvernement pour parution en urgence au Journal officiel.
  • Le décret en Conseil d'État relatif à l'agrément des assistants maternels et familiaux a fait l'objet d'une très large concertation. Il est maintenant finalisé et a été envoyé au Conseil d'État dans la semaine du 2 mai. Il faut compter encore près d'un mois pour l'examen par le Conseil et deux ou trois semaines pour les signatures, la publication devant donc intervenir courant juin. L'Assemblée des départements de France a indiqué que ce décret ne lui posait pas de difficultés.
  • Le décret relatif à l'évaluation de l'application de la réforme supposait que des indicateurs soient déterminés. Les éléments constitutifs du décret ont été envoyés à la consultation le 5 mai. Une réunion de concertation destinée à le finaliser aura lieu le 23 mai.
• Sur l'agrément, les discussions avec l'Assemblée des départements de France ont été très approfondies puisque ont été mobilisés les services de PMI et d'aide sociale à l'enfance de sept départements, plusieurs autres départements étant associés aux réflexions menées par la Direction générale de l'action sociale. Pour laisser une marge d'appréciation aux services départementaux, le ministre a souhaité qu'on mette en place un référentiel national d'évaluation donnant des indications sur la manière d'interpréter les critères réglementaires. Ce référentiel est d'ores et déjà rédigé et il est soumis à la concertation avant d'être finalisé. Il constituera un guide d'application des textes sans enfermer les décideurs dans des règles trop rigides. Il fera bien sûr l'objet d'une campagne de communication destinée aux familles, aux employeurs et aux professionnels. C'est le ministère qui l'adressera à tous les intéressés, et la CNAF le diffusera dans tous les relais d'assistants maternels par voie de circulaire ainsi qu'auprès des familles bénéficiant du complément de libre choix du mode de garde de la PAJE pour l'emploi d'un assistant maternel.

De nouveaux critères sont par ailleurs fixés pour l'agrément : aptitudes éducatives, maîtrise du français oral, absence de condamnation pénale grave pour l'ensemble des majeurs résidant habituellement au domicile du candidat à l'agrément. Ce sont des garanties nécessaires pour accueillir un mineur dans des conditions favorisant son développement physique, intellectuel et affectif. L'instruction de la candidature ne se fera pas uniquement sur dossier ; il y aura un entretien avec le candidat, une visite à domicile et des vérifications diverses sur les qualités professionnelles et personnelles du candidat. Les référentiels seront distincts pour les assistants maternels et familiaux. Ils n'auront pas un caractère réglementaire mais seront l'expression d'un consensus du milieu professionnel sur les aptitudes requises pour l'exercice de chacun de ces deux métiers.

• Les missions des départements vont évoluer en ce qui concerne le contrôle des conditions d'activité. Il est ainsi prévu une obligation pour les personnes agréées d'informer le département de tout changement concernant leur situation familiale, les agréments dont elles disposent, et les majeurs résidant à leur domicile. Au-delà de la déclaration des nouveaux enfants accueillis, seront demandés les noms et coordonnées des familles ainsi qu'une information sur les départs définitifs d'enfants.

Aujourd'hui, 70 % seulement des assistants maternels agréés accueillent effectivement des enfants et les familles n'ont souvent comme seule information qu'une liste d'assistants maternels sans indication de leur disponibilité. Il est souhaitable qu'il y ait plus de transparence et qu'on puisse mieux connaître l'offre d'accueil réelle sur un territoire donné. Il est envisagé de mettre en place un système de "pages jaunes", avec toute l'offre disponible sur un territoire donné, en crèche comme chez les assistants maternels. Y seront ajoutées toutes les informations sur les droits et obligations des parents comme des assistants maternels. Ces informations seront disponibles sur internet.

En ce qui concerne les assistants maternels employés par des crèches familiales et les assistants familiaux, il y aura une articulation entre la mission de suivi des assistants et la mission de contrôle de l'agrément des départements. Pour ce qui est des crèches familiales, les revalorisations de salaire des assistants maternels seront couvertes à près de 80 % par les caisses d'allocations familiales dans le cadre du système actuel de financement de ces établissements, c'est-à-dire le contrat petite enfance et la prestation de service unique. Mme Cécile Gallez peut donc être rassurée, les crèches familiales ne sont pas oubliées.

• Sur les questions relatives au droit du travail, une circulaire précisera effectivement les règles de calcul des congés des assistants familiaux et maternels ou les modalités d'indemnisation et de rémunération.

S'agissant de la rémunération, les textes sont aujourd'hui en passe être appliqués. Lors d'une première étape, fixée au 1er janvier 2007, la rémunération minimale d'un assistant familial accueillant un enfant ne pourra être inférieure à 93 % des nouveaux minima fixés, qui seront applicables à tous les assistants familiaux au taux plein de 100 %, lors de la seconde étape, le 1er janvier 2008. La montée en charge se fera donc sur deux ans au lieu de trois, comme initialement prévu. Il a fallu pour cela discuter avec l'Assemblée des départements de France car si de nombreux départements sont déjà à niveau, d'autres - souvent les plus pauvres et les plus peuplés - devront faire un effort important.

L'amélioration des formations et l'augmentation des rémunérations aura un coût. Celui de la formation des assistants familiaux est estimé, compte tenu de la montée en charge sur trois ans, à 5,5 millions d'euros par an, celui de la formation des assistants maternels entre 13 et 27 millions, selon le nombre des agréments, celui de l'augmentation des rémunérations des assistants familiaux à 40 millions par an à partir de 2008. Si l'on retient une hypothèse moyenne de 20 millions d'euros pour le coût de la formation des assistants maternels, le coût total de la réforme pourrait être de 65 millions d'euros.

En ce qui concerne les indemnités d'entretien, la loi prévoit un montant minimum pour une journée de neuf heures proratisable en fonction de la durée d'accueil. Faute d'un accord entre la fédération d'employeurs et les organisations syndicales, les parents restent dans l'incertitude et il est donc souhaitable qu'un accord intervienne rapidement.

Quant à la disposition relative au régime d'indemnisation en cas d'absence de l'enfant pour maladie, il faut l'interpréter dans un sens conforme à l'intention du législateur : pour les assistants maternels employés par des particuliers, c'est le texte de la convention collective qui s'applique et non le dispositif prévu par la loi qui ne concerne donc que les assistants maternels employés par des crèches familiales.

Enfin, la formation sera plus longue auparavant, elle donnera accès à la première unité professionnelle du CAP petite enfance, ce qui est très précieux. Elle se fera en partie avant l'accueil du premier enfant.

 

Mme Muriel Marland-Militello, rapporteure, a demandé si, bien qu'il ne s'agisse pas d'une extension de compétences, l'État prendra en charge une partie des coûts de formation que devront supporter les départements.

Le ministre délégué a répondu que cela figure, en effet, déjà dans les compétences des départements et qu'aucune discussion n'a donc été ouverte sur ce point.

M. Pierre-Christophe Baguet a souhaité revenir sur la question du logement. S'il n'est bien évidemment pas question pour une personne de demander un logement social parce qu'elle veut du jour au lendemain devenir assistant maternel, en revanche, dans la mesure où la compétence d'un assistant maternel est déjà reconnue et où il a l'agrément pour deux enfants, quand on lui propose un agrément pour trois enfants sous réserve qu'il dispose d'un logement adapté, il semble que le préfet devrait faire un effort.

Mme Hélène Mignon a évoqué la question des assistants maternels qui divorcent et qui, ne disposant ainsi plus du logement nécessaire à l'accueil des enfants, se retrouvent au chômage alors que leurs compétences sont reconnues et a indiqué que, s'agissant du financement, elle est moins optimiste que le ministre car les directeurs des CAF disent que leurs crédits sont de plus en plus limités et que, s'ils peuvent financer les opérations en cours, il leur est impossible d'en lancer de nouvelles.

Enfin, il conviendrait de se pencher sur le cas des assistants maternels qui ont pris leur retraite ces deux ou trois dernières années et qui disposent de pensions très faibles car les collectivités locales déclaraient souvent un minimum de revenus.

M. Alain Néri a souhaité que les nouvelles formations comportent une initiation aux premiers gestes de secourisme.

En réponse aux questions, le ministre délégué a apporté les précisions suivantes :

• Une circulaire sera adressée aux préfets sur la question du logement et il conviendra de voir précisément quelles situations doivent être traitées ; par ailleurs, Mmes Muriel Marland-Militello et Michèle Tabarot ont été chargées d'examiner dans quelles conditions on pourrait permettre aux assistants maternels d'accueillir des enfants dans des locaux mis à leur disposition par la mairie, sous leur seule responsabilité et non sous celle du maire.
• On compte aujourd'hui plus de 1 000 relais assistants maternels grâce aux plans d'investissements successifs des CAF et des communes. Avec le système de la prestation de services, les CAF assument 30 % du coût de revient, et il faut poursuivre cette politique qui a bien réussi.
• La formation au secourisme fait bien partie de la formation obligatoire des assistants maternels.
• Sur les critères de sélection précédemment évoqués par M. Pierre-Christophe Baguet, si l'on veut vraiment développer l'ensemble des équipements en faveur de la petite enfance et en particulier les crèches, il faut gérer les budgets avec beaucoup de rigueur et d'efficacité. Or on a constaté, ces dernières années, des dépassements considérables, à tel point que le budget de la CNAF au titre de l'action sociale a augmenté de 20 % en 2004 et de plus de 15 % en 2005. Aucune collectivité ne saurait durablement accepter une telle dérive. C'est pourquoi il y a eu effectivement une pause au cours des premiers mois de 2006, afin de repartir sur un bon pied et de faire en sorte que les crédits de l'action sociale et familiale soient effectivement utilisés à l'amélioration des modes de garde.

La convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la CNAF, conclue en juillet 2005, a prévu d'augmenter de 7,5 % par an les moyens de l'action sociale des CAF, afin précisément de poursuivre le financement du plan de création de 72 000 places de crèches entre 2002 et 2008, en tenant compte des 15 000 créations supplémentaires annoncées par le Premier ministre dans son discours de politique générale. C'est pour donner aux Français une garantie de bonne fin quant à l'emploi de ces fonds que l'on a pris le temps de mettre en place un nouveau dispositif, qui permettra effectivement de renouveler tous les contrats temps libres ainsi que les contrats petite enfance arrivés à expiration, mais aussi de passer de nouveaux contrats petite enfance pour l'ouverture de nouvelles places de crèche et de passer encore quelques contrats temps libres, en nombre moins important il est vrai que les années précédentes. La priorité a été donnée aux crèches car on ne peut pas tout financer en même temps avec les fonds qui sont gérés par les partenaires sociaux au titre de l'action sociale. Ce temps de pause est désormais fini : le conseil de la CNAF adoptera le nouveau dispositif à la fin du mois.

• Enfin, même s'il convient peut-être de les affiner, le ministre assume les critères de sélectivité qui ont été définis car il faut construire d'abord de nouvelles places de crèche là où il n'y en a pas. C'est pourquoi il est tenu compte de l'équipement existant, afin d'accélérer la création de places tout en renouvelant le financement des places déjà ouvertes. Cela ne signifie pas que les communes qui ont déjà un certain nombre de places ne recevront aucune aide, mais qu'une priorité est donnée aux créations, dans un souci d'aménagement du territoire. Cela étant, ces critères jouent surtout pour les contrats temps libres, plus que pour les crèches pour lesquelles il existe encore partout des besoins importants.

Le président Jean-Michel Dubernard a remercié le ministre pour ses réponses détaillées.

*

La commission a décidé le dépôt du rapport sur la mise en application de la loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux en vue de sa publication.

Annexe 1

Tableau de suivi de la mise en application de la loi n° 2005-706 du 27 juin 2005
relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux